《中央规制地方财政的工具选择与法律配置研究》：
五 自愿行动型工具
自愿行动型工具，在于中央政府通过引导性规范和央地财政协议等，使得地方政府自愿投入良性的财政治理中。引导性规范起着“风向标”的作用，虽然不具有强制性，但地方政府若依照中央政府的引导进行财政活动，既能够更好地服务于辖区内的纳税人，获得地方选民的支持：也能很好地贯彻中央意图，有利于全体纳税人公共福祉的提高，获得中央政府的信任和支持，实现多赢。加之，其对地方财政自主权的干预程度较小，有着广阔的适用空间。央地财政协议融人了地方政府意志，是双方合意的结果。有利于提高地方政府的遵从度，更好地实现规制效果。应当善加运用该类手段，使中央政府和地方政府在财政领域形成合作关系，共同治理。
（一）引导性规范
党中央的各种决定、公告和决议以及会议的内容等，都会对地方财政行为产生导引作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中深化财税体制改革的内容、2014年6月30日中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》从改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系三方面提出改革的要求，引领地方财政运行的方向，深刻影响着地方政府的财政行为。而且，这些改革的内容，届时将反映到立法上，全国人大及常委会制定或修订相关法律，对地方财政行为产生法律拘束力。。
国家战略和规划是中央政府从宏观层面引导或指导地方政府为财政行为的重要手段。中央政府通过各种发展战略的提出，如西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等，对这些区域实行差异化的政策导引，影响地方政府的财政行为。并且，中央政府还提供大量的财政支持，尤其是西部大开发战略，其意在缩小其与东部和中部地区的差距，实现基本公共服务均等化。这些都会直接或间接影响地方政府的财政行为。再者，中央政府通过规划，指导地方政府财政工作的开展。国家规划是对国家事务的未来谋划和资源的整合运用，确定未来一定阶段内国家各项工作的目标，起着塑造社会的作用，同时也对地方财政工作的开展具有指导性意义。规划依据有无法律约束力可分为指导性规划、影响性规划、约束性规划。指导性规划是通过提供资讯、信息来供地方政府和纳税人参考的规划，不具有任何法律效力，属于行政事实行为。影响性规划也不具有法律约束力，但其与指导性规划不同。影响性规划试图通过一定的方式影响地方政府和纳税人按照中央政府的意图行动。拘束性规划具有法律上的约束力，此种规划具有法律渊源的效果。①虽然拘束性规划具有法律效力，但因其不涉及地方财政的具体内容，其更多的还是起引导作用。在具有法律约束力的规划中，其效力层级是不一样的。如，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》经过第十二届全国人民代表大会第四次会议批准，以决议的形式下发，具有同法律一样的效力。教育部、国家语言文字工作委员会以通知的形式下发的《国家语言文字事业“十三五”发展规划》，其位阶仅为规范性文件。在该发展规划中要求各对口支援省市要将面向各类人群的国家通用语言文字培训项目作为援助内容，加强培训力度。我们姑且不谈对口支援的法律效力问题，仅仅以规范性文件的形式就要求地方政府变动财政投向的做法，十分不妥。虽然推动语言文字事业发展本身具有正当性，但是这种要求地方政府采取此种措施的做法既缺乏上位法的支撑，又涉嫌对地方财政自主权的不当干预。《国家通用语言文字法》第4条第3款规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，推广普通话和推行规范汉字。”该条款只是确认了地方政府必须履行的义务，即地方政府应当这样做。但地方政府采取何种措施，该条款并未进行限定，这意味着地方政府对此享有裁量权，各地可以根据自身的实际情况操作。所以，这一条款并不能构成该规范性文件要求地方政府进行对口支援的法律依据。而现有的这种限定，限制了地方政府的裁量权，是对地方财政自主权的干涉。
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