清季新政产生了深远的影响，而州县制度变革是其中重要的一环，涉及的面很宽，其中不仅包括19世纪后半期以来州县制度的嬗变轨迹，还有新制度的建构。长期以来，清季州县制度变革普遍不被看好，常常语焉不详，或认为州县改革只停留在纸面上，继而产生改革只有直隶等少数地方推行的误识。本书作者厚积薄发，广泛搜寻官方报告、地方志、报刊资料、时人记述，对清季州县政治、经济、司法、教育诸层面的改革进行了重新考察，试图从“人事”和新旧制度的纠葛中来把握其变革的趋势和特征，呈现此项改革丰富而复杂的历史面貌。
清季州县改制是一场失败的变革吗？
清季州县制度变革包含了19世纪后半期的制度调整和20世纪初的体制变革两个互相区别而又联系的阶段。
就区别而言,19世纪后半期的制度变化是在变化了的局势下的应变与调整。其促进因素,常常是各种内外危机,以及由这些危机所带来的权力结构变化,主要是局部的调整和改革。而20世纪初则是清王朝自上而下推进的改革,它服从于宪政改革的整体要求,是一场涉及州县体制的全面改革。
就联系而言,20世纪初的改革是在19世纪后半期制度调整的基础上展开的。如19世纪后半期团练和保甲都强调使用绅士,促使绅士的地位上升,他们先官府一步创办新学堂、警察、地方自治,成为推动州县改革的力量。19世纪后半期的许多措施,如“化私为公”的公费改革、设迁善所改良监狱、在州县官的选拔中强调学习考试和实绩考察等,都成为新政中进一步改革的基础和本土资源。
制度的变革是一个延续的过程,原有的调整和改革在提供基础和积累的同时,也会造成困难。团练保甲的存在、“就地正法”之制的难以停止、各种州县“外销”的产生、州县官选任中的违例和变通,都成为进一步改革的阻力,使发生在社会转型之际的州县改制具有自身的特有面貌。
尽管如此,晚清以来的州县制度变革,尤其是预备立宪时期的州县制度改革,却是两千年来中国县制的一次重要转型。编纂官制大臣载泽等为厘定直省官制事致各省督抚电中云:“亲民之职,古今中外皆所最重,我朝承明制,管官官多,管民官少。州县以上府道司院层层钤制,而以州县一人萃地方百务于其身,又无分曹为佐,遂致假手幕宾,寄权书役,坏吏治酿祸乱。”?总司核定官制大臣奕劻等在续订直省官制情形折中说:“今使州县各官,不司审判,则尽有余力,以治地方。又于佐治各员,各畀以相当责任,更次第组织议事董事各会,期如谕旨所云,严防流弊,务通下情者,则其收效之多,或不致如今日之敷衍从事,而自治范围,亦必能渐求恢扩。”
由此说明,20世纪初预备立宪时期的州县制度改革要解决的问题有三:一是改变“州县一人萃地方百务于其身,又无分曹为佐”的混沌状况,设置各职能部门和佐治官员,建立科层化的行政部门;二是每省设立各级审判厅,使行政官不司司法,以为司法独立之基础;三是建立府厅州县和城镇乡两级地方自治,“以助官治之不足”。
在清朝最后短短的五六年中,这几个方面的改革取得了不同的进展:就行政改革而言,劝学所、巡警局在大多数州县建立,劝业所在部分州县建立。就司法改革而言,各省首县已率先成立地方审判厅或初级审判厅,流徒以下案件开始用罚款取代笞杖,州县监狱改良也在进行之中。就地方自治而言,相当部分州县的城、镇、乡议事、董事会已告成立,而府厅州县自治也已在部分州县设立。而伴随着这些改革的进行,州县裁革陋规,建立“公费”制度并纳入行政预算;在铨选和考核方面停止部选,实行州县官的事实考核,向新的文官制度和考核制度方向迈出了一步。
与此同时,州县衙门裁改六房,裁撤佐贰杂职,改造胥吏、门丁等旧制的工作也在逐渐展开。贵州、广西、吉林、湖北、奉天等地均有州县裁改六房,有的设行政(或文牍)、庶务、主计三科,或行政、会计、执法三科,各设科长一员;有的设总务、度支、刑法、教育、典礼、实业、交通、外交八科,各设正写生一名,副写生一至二名,均分科治事。?裁撤佐贰巡检方面,光绪三十四年(1908年)两广总督张人骏奏裁南雄州州同及三水县三水司巡检。?宣统元年(1909年)湖南裁巡检、州判、县丞共6缺。?同年广西裁撤通判、经历、州同、州判、吏目、典史、巡检等30缺。?宣统二年(1910年)湖南裁撤同知、通判、州同3缺,县丞7缺,巡检13处。?宣统三年(1911年)江西报告,该省有县丞48缺,裁汰32缺,各府州县教职117缺,全部裁去。?在改造与裁汰吏役门丁方面,吉林农安县于光绪三十三年(1907年)就裁撤幕友门丁,改设文案及收支委员。?三十四年奉天令各属裁撤庸劣幕友,选拔“素识品优”之人为文案委员,裁撤门丁改为收发委员。河南各属也将门丁裁革,改为收发委员。山东宁阳县则裁门丁,改用承启官,专办“承转代递”之事。
虽然分科治事、改造胥吏门丁的工作只在部分州县实行,但却是州县行政体制改革的起点。它以经过选拔的专职人员取代胥吏,作为州县官的辅助官员;以职责清晰的分科治事取代传统的六房,从而打破了既往的州县“一人政府”,是现代办公制度的肇始。
清季州县制度改革随着清王朝的覆亡而夭折,但不能据此认为这就是一场完全失败的改革。如果我们放大视域,就会发现许多改革措施并没有因清政府的垮台而终止,而是延伸到民国以后,换句话说,民国以后的县制是在清末改革的基础上发展的。
以县行政制度而言,民国以后,县公署基本建立了佐治员和分科治事的办公体制,如山东于1912年在清末改革的基础上制定州县暂行分科治事章程,定州县设佐治员,分总务、民政、财政、司法四科。?后来各地在前清劝学、劝业、巡警等局所的基础上发展成教育、巡警、实业、财政局所。
在地方自治方面,“县地方自治开始标举于清末,民国成立后,各省临时议会仍多沿袭仿行,有的并订出地方单行的自治章程”?。以后虽然经历反复(如1914年2月袁世凯下令停办自治,但12月又公布了地方自治试行条例),但地方自治的制度建设没有完全停止,成为县制和基层组织变革的内容与方向之一。
在司法方面,北洋政府延续了清末司法改革的趋势。1912年9月,司法总长许世英提出司法计划书,准备每县筹设一地方法院,五年完成。此后虽然出现曲折,位于省城和通商口岸的高等和地方审判厅数量多有增减,除少部分县设置了地方审判分厅外,绝大部分县则实行县知事兼理司法制度。?但上级行政机关的转审复核制度已经终结,行政与司法分离依然是此后司法改革的价值取向。
清季的改革“改变了中国长期以来建立的政府组织,改变了形成国家和社会的法律和制度”?,这些制度并没有因为清政府的垮台而就此终结,而是一直影响到民国,乃至整个20世纪。所以,从改革的趋势而言,清末的县制改革是近代县制转型的滥觞。
绪论
一、本课题研究概述
二、研究的问题与方向
第一章 清代州县治理与晚清议改州县体制
第一节 州县治理的内容与路径
一、赋税征收
二、司法审理
三、社会治安
四、社会公共事务管理
第二节 州县官与各方关系
一、中央对州县官的控制
二、上级官府对州县官的监督
三、州县官与佐杂
四、州县官与幕友、胥吏
五、州县官与绅士
第三节 晚清州县体制改革之议
一、19世纪的州县改制言论
二、20世纪初年的州县改制议论与试行
第二章 从学官到劝学所：州县教育管理体系的转变
第一节 学堂兴起与劝学所的设立
一、学堂兴起与教育行政机构的出现
二、劝学所的设置
第二节 劝学与筹款
一、劝学所与州县基础教育
二、劝学所与办学经费
第三节 官督绅办与功能转变
一、官督绅办的运行特征
二、官治与自治的纠结
第四节 学堂兴起与乡村治理
一、传统儒学思想控制功能的弱化
二、劝学绅董与绅、民冲突
第三章 从保甲团练到警察：州县治安体系的变动
第一节 保甲与团练
一、晚清的保甲
二、晚清的团练
第二节 州县巡警的建立
一、直隶州县巡警的建立
二、各省州县巡警陆续出现
第三节 建制与乡镇巡警
一、州县巡警的建制
二、乡镇巡警…
第四节 职能、经费与警民冲突
一、职能与警民冲突
二、经费与警民冲突
第五节 州县巡警与基层社会治理
一、警区与派出机构
二、绅士与州县巡警
第四章 从州县官审判到筹办审判厅：州县司法变革的开启
第一节 “就地正法”之制与州县官的审判权
一、咸同之际州县官“就地正法”权的行使
二、光绪初年关于“就地正法”权的争论和调整
三、预备立宪时期的变通
第二节 州县官与教案审理
一、民教冲突与州县官的责任
二、州县官与民教诉讼
第三节 “恤刑狱”与州县司法改革
一、“恤刑狱”的提出
二、停止刑讯
三、监狱改良
四、创办罪犯习艺所
第四节 审判厅之设置与州县官的审判权
一、关于州县司法独立的争议
二、各省筹办审判厅
三、审判厅与州县官的司法权
第五章 从官治到地方自治：州县治理模式的转换
第一节 从议设乡官到实行自治
一、乡官之议
二、确定实施地方自治
三、天津县地方自治的试办
第二节 城镇乡和府厅州县两级自治方案的颁布
一、城镇乡地方自治章程
二、府厅州县地方自治章程
三、两级自治方案与日本的比较
第三节 地方自治的筹办与推进
一、各地筹办地方自治
二、城镇乡与府厅州县地方自治的推进
第四节 城镇乡地方自治与基层社会治理
一、基层社会治理结构的变化
二、自治与官治矛盾的突显
三、自治与民众矛盾的激化
第六章 经征、公费与劝业：州县财税和经济职能的调整
第一节 晚清州县财政紊乱与“外销”出现
一、州县衙门的经费
二、晚清州县财政的紊乱
三、州县“外销”的出现
四、财政困局与治理困局
第二节 州县财税的局部整理
一、同治光绪年间“化私为公”的努力
二、宣统年对州县财政的清理
三、匀定州县公费
四、经征的变化与经征机构的出现
第三节 州县经济职能的转换
一、州县经济职能的转换与农林工艺的发展
二、劝业员和劝业公所的陆续设立
第七章 选任与监督：州县官人事制度的变更
第一节 同光年间州县官选任制度的嬗变
一、捐纳保举扩张对州县官选任制度的冲击
二、督抚权重对州县官选任的违例与变通
三、同光年间的整顿与效果
第二节 清末州县官选任制度改革
一、通过学习考试以定去留
二、变通掣签回避制度
三、停止部选
第三节 州县官监督制度的变化
一、州县官考核制度之演变
二、州县官交代制度之紊乱
结语
参考文献
后记
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