邓少君，男，1966年生，湖南省常德市临澧人，法学博士，现任广东省委政法委处长。从事国家安全、政法综治工作30多年，曾在CSSCI等核心学术刊物和主流媒体发表30多篇理论和实证研究论文，多次承担国家和省级重点课题研究，主编或参与编著出版多部数百万字的论著。

　　中国改革开放40年在取得史无前*辉煌成就的同时，也伴随经济社会双重转型成为世界性风险社会的重要一员。如何正确认识和有效解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的社会主要矛盾，是法治中国、平安中国建设的重大理论和实践课题。该书以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，运用风险社会和社会治理理论，采用社会学的定性研究方法，以基层矛盾作为研究对象，以改革开放先行先试、矛盾纠纷先发多发、堪称中国当代发展缩影的广东省探索实践为样本，从风险类型、风险来源、风险调控、风险治理四个维度，系统地研究分析了当代中国基层矛盾的表现特征、源头归因，在解读现有社会矛盾风险控制的制度化、社会化、法治化、多元化、人文化五个路径基础上，就如何深入系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，探究了在治理理念、治理格局、治理体制、治理方式、治理目标管理五个方面的内在逻辑，提供了对各地深化基层社会治理、防控社会风险具有一定前瞻性、创新性和可操作性的实践路径，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化也具有启迪意义和借鉴价值。

第一节　社会风险的突出特征

　　乌尔里希·贝克以历史发展的视角划分了人类不同社会形态的社会风险，前工业社会主要是自然力作用产生的风险，如地震、飓风、传染病等；早期工业社会主要是资本原始积累的风险，如劳资矛盾、两极分化、安全事故、失业、腐败等；后工业社会则是人口膨胀和科技发展伴生的风险，如环境污染、生态恶化、核威胁、化学或基因风险等（程玲、向德平，2007）。中国正处于工业化、城镇化、市场化、科层化、国际化、信息化的社会转型期，同时具有前工业社会、早期工业社会和后工业社会的大部分风险特征，即前现代性、现代性与后现代性矛盾共生而又“断裂的社会”特征（孙立平，2003）。特别是在改革开放蹄疾步稳、纵深推进，经济结构调整转轨、稳中求进，社会结构异动分化、变迁剧烈，利益格局深刻调整、深度整合的历史进程中，中国面临世界大变局深刻演变带来的全球动荡源和风险点增多的严峻挑战，面临国内主要社会矛盾发生变化之下高发多发的各类矛盾纠纷和问题风险隐患。正如习近平总书记指出：“当前和今后一个时期，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。”[1]

　　纵观中国改革开放历程，风险与发展总是结伴而行。中国40年的改革开放走过西方200多年的发展道路，在短时间内积累了西方200多年的传统风险（如环境污染、犯罪高发、食品药品问题等），在全球化、网络化大潮中又与西方国家一样面临各种新型风险（如网络风险、恐怖主义、金融风险、核风险等），各类社会风险的凸显预示着中国的社会转型已经全面进入风险社会时代。特别是随着中国新型城镇化进程的加快，人流、物流、资金流、信息流从农村向城镇、从中小城镇向大城市集中的趋势更加明显，风险随之向中等城市、特大城市集聚，以繁荣工商经济和密集人流物流为基础，以信息化智能化通信网络为纽带，以“大面积潜伏、小概率发生；一旦发生就高强度危害、高难度处置”为特点，出现了经济、社会、政治、文化、生态等领域多种风险相交织的社会风险综合体。综合目前学界各种研究成果，中国社会转型期突出的社会风险可以简要概括为如下几个方面。

　　一、自然风险难以预测

　　自然风险是指因自然力不规则变化所导致危害人类物质生产、经济活动或生命安全的风险，如地震、水灾、风灾、雹灾、冻灾、火灾、旱灾、虫灾以及各种瘟疫等自然现象。其特点是风险发生之前的难以预测性；风险发生之后的不可控性；风险发生频次的周期性和不定性；风险事故引起后果的共沾性，即风险事故一旦发生，其涉及的社会成员往往很广很多。人类文明出现以来，自然物质条件变化造成的重大风险在过去数千年来大量发生，一些重特大自然风险已经或多或少地改写了历史发展进程。

　　中国是一个自然风险发生比较频繁的国家。1976年7月28日唐山发生里氏7.8级大地震，是近代以来中国人对自然界最惨烈的记忆。近20年来，中国陆续发生了如1998年长江洪涝灾害，2008年5月12日汶川里氏8.0级特大地震，2010年2月西南五省大部分地区遭百年不遇严重旱灾，2011年炭疽等流行疾病风险，2013年四川雅安里氏7.0级强烈地震，2014年云南鲁甸里氏6.5级地震、新疆于田里氏7.3级地震，2015年第13号台风“苏迪罗”、湘鄂黔等南方地区洪涝风雹灾害，2016年福建泰宁县重大泥石流灾害，2017年四川茂县“6·24”特大山体滑坡灾害、长江中下游五省暴雨洪涝灾害，等等，均严重威胁社会公众的生命财产安全。人类无节制的经济技术活动也加剧了自然界的报复，带来了自然生态环境恶化的风险，如空气质量明显下降，水土污染严重，人为造成的自然灾害此起彼伏。近10年来弥漫于北方大多数城市的严重雾霾、沙尘暴、烟尘、酸雨以及遍及经济发达地区的化学废物、重金属、放射物、有害噪声等工业垃圾对大量水土的玷污，已经对社会公众造成生活质量下降、身体健康受损的严重后果。

　　二、政治风险暗流涌动

　　政治风险是指东道国的政治环境恶化发生重大政治事件，或东道国与其他国家之间政治关系发生改变而给国内外投资企业的经济利益带来的不确定性，或给东道国社会带来的政治动荡、社会动荡和暴力冲突等不利因素影响，或东道国与母国或第三国的关系恶化等情形[2]；也包括因种族、宗教、利益集团和国家之间的冲突，或因政策、制度变革与权力交替造成重大损失的风险。

　　当今世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点不断增多，国际形势云谲波诡，中国外部安全环境依然复杂严峻。西方敌对势力遏制中国的企图一直未变，且不断变换方式方法和演进路径。即使在冷战结束后的所谓“和平年代”，西方国家颠覆别国政府你死我活的斗争一天也没有消停，西方敌对国家和境外反华势力图谋西化、分化、弱化中国的策划一天也没有消停。随着中国成功发展道路对世界影响力的日益提升，个别西方国家视中国为最主要的竞争者、挑战者和对手，不断加快遏制中国的步伐，并纳入他们的首要国家安全战略，竭力阻挡中国的强大崛起。他们不断加大在亚太地区的意识形态攻势，不断策动“颜色革命”，利用驻华使领馆、境外非政府组织和互联网，扶持中国内部重点“异见人士”、亲西方制度的网络“大V”等公知人物，培育“劳工维权”等草根阶层，在政治理念、意识形态、司法体系、文化教育、社会组织等领域，不间断地进行“松土”工程，不间断地进行潜移默化的思想渗透。他们扶持、支持境外非政府组织、海外民运组织，更加重视打“维权”牌、“人权”牌、“民主”牌、“自由”牌、“法治”牌、“环保”牌等，将中国社会经济问题政治化、国际化，对国家安全、政治安全、制度安全造成现实威胁。在西方国家全方位遏制攻势下，多种社会思潮伴随经济社会变革此起彼伏，带来人们思想观念、价值取向、精神信仰更加多元化、多样化，社会节奏加快、市场竞争加剧，社会成员心理失衡增多，个人与家庭、单位、社会之间的矛盾纠纷容易演变为社会问题，甚至引发危及社会稳定的极端事件，也容易被敌对势力利用来诋毁中国共产党的合法权威。以“疆独”“藏独”“台独”等为主体的民族分裂势力和暴力恐怖组织，也在西方某些国家支持、鼓动下，不断直接策划实施针对国内民众的“洗脑”“圣战”“暴恐”等活动，社会上看似偶然的突发事件，往往在敌对势力的干预插手下，蔓延成影响社会稳定的重大事件。各类社会矛盾纠纷使社会燃点降低，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，各个领域的风险容易交叉感染，非公共性风险容易扩大为公共性风险，非政治风险容易蔓延为政治风险，这些都成为中国风险社会的共性预警信号之一。

　　三、经济风险越发严峻

　　经济风险是指一个国家或区域因经济前景的不确定性，其经济实体在从事正常的商品生产、贸易、投资等经济活动时，蒙受经济利益损失的可能性。它是市场经济发展过程中的一种必然现象。在简单商品生产条件下，商品交换的范围较小，产品更新的周期较长，生产经营者容易把握预期的收益，经济风险不太明显。随着市场经济的全球化发展，生产规模不断扩大，产品更新、商品贸易速度加快，社会需求剧烈变化，经济风险已成为每个生产者、经营者甚至一个国家或地区面临的核心问题。但是，风险和机遇总是代表事物的“好”“坏”两个方面，经济风险与经济利益总是并存，高风险往往伴随高收益。因此，经济风险是一把“双刃剑”，既能激励经济主体趋利避险，增加创造创新，改善经营管理，更新技术设备，降低成本消耗，提高经济效益，促进经济迅速发展，又能使市场主体患得患失，顾虑重重，追求盈利的冲动受到可能蒙受的经济风险制约，使市场经济主体在经济行为理性化的同时，可能失去发展的良机，使经济运行趋于稳定或停滞。国家应该正视其抑制作用，强化风险制约的功能，同时采取积极的措施，充分发挥其激励作用。

　　习近平在2016年中央经济工作会议上指出，世界经济、政治、安全等方面存在较大不确定性，一些从来没有遇到过的问题可能会突然发生[3]。经济风险是当代社会的基础性风险，传导性、演化性、变异性较强。随着深化改革带来的经济利益格局调整，一般性问题与深层次矛盾、发展出现的增量问题与历史遗存的存量问题交织并存，各种社会矛盾纠纷的复杂性、敏感性、关联性、诱发性进一步增强，一个利益群体诉求容易引发其他利益群体的攀比和盲动。在全球金融危机导致世界经济下滑的形势下，特别是2019年美国主动掀起中美贸易战，不断利用和制造贸易逆差问题、关税壁垒问题、非关税壁垒问题、知识产权问题、“中国制造2025”问题等，阻挡中国经济在短时间内赶上美国。这场贸易战虽然不能阻止中国经济向前发展，但也在国内甚至世界范围内产生不利影响，国内部分社会成员产生生活忧虑和心理焦虑，渐行渐近的社会老龄化与就业岗位不足的问题并存，社会出现的诸多不满情绪可能转化成显性的社会风险。在这样的一个风险四伏时期，经济社会可持续发展面临比传统性风险更难被预测、无从防范、后果可能更为不利的现代性风险。

　　在世界金融风险的大背景和中国经济下行压力加大的新常态下，“十三五”时期转方式、调结构的新旧发展动能转换需要一个过程，将会挤掉一些经济结构中的“泡沫、水分”，导致金融、房地产等敏感领域风险因素突出，一些外向型生产贸易企业劳资、债务等纠纷增多。特别是新产业、新业态、新领域快速发展和激烈竞争，不仅导致非法集资、网络高利贷、P2P等平台“爆雷”事件多发、涉众型经济犯罪上升，而且也会暴露出前期僵尸企业、影子银行非法集资等金融经济风险，并可能联动引发网络安全风险、公共安全风险、暴力恐怖风险甚至政治安全风险等。

[1]　《奋力实现第一个百年奋斗目标——关于全面建成小康社会》，载《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版。

[2]　陆雄文：《管理学大辞典》，上海辞书出版社2013年版。

[3]　《中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话》，新华网，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-12/16/c_1120133530.htm，2019年6月17日。

导言 // 001

第一章　风险理论：研究背景与逻辑

第一节　研究背景 // 007

一、党的治国理政理念发生深刻变化 // 007

二、现代经济社会结构发生深刻变化 // 010

三、基层矛盾治理需求发生深刻变化 // 013

第二节　研究意义 // 014

一、理论意义 // 015

二、实践意义 // 016

第三节　风险社会理论 // 017

一、社会风险的历史演变 // 017

二、风险社会理论的基本内涵 // 021

三、中国对风险社会理论的研究轮廓 // 025

四、社会风险与风险社会的关系 // 028

第四节　社会治理理论 // 029

一、治理的基本内涵 // 029

二、从社会管理到社会治理 // 031

三、基层矛盾治理 // 036

四、社会治理现代化 // 039

第五节　核心概念厘清 // 043

一、社会转型与风险社会 // 043

二、基层与基层矛盾 // 045

三、治理体制与治理机制 // 048

第六节　研究方法 // 049

一、研究思路 // 049

二、研究方式 // 050

第二章　风险形式：基层矛盾表现特征

第一节　社会风险的突出特征 // 057

一、自然风险难以预测 // 058

二、政治风险暗流涌动 // 058

三、经济风险越发严峻 // 060

四、社会管理风险凸显 // 061

五、食药品安全风险危害极大 // 062

第二节　矛盾纠纷的基本类型 // 063

一、从矛盾性质上区分 // 063

二、从人员规模上区分 // 073

三、从适用法律上区分 // 076

第三节　基层矛盾的宏观表征 // 077

一、总量长期高企，递增幅度明显 // 078

二、扩散领域宽泛，蔓延向度多维 // 081

三、结构关系多元，所涉对象复杂 // 082

四、表现形态各异，触点难点交织 // 086

五、矛盾张力扩大，社会燃点降低 // 087

第四节　行业矛盾的主要现象 // 088

一、涉农纠纷量大面广 // 089

二、房地纠纷局部存在 // 094

三、劳动纠纷纵深延展 // 099

四、医患纠纷令人揪心 // 102

五、金融纠纷破坏力强 // 113

六、环境纠纷成为焦点 // 120

第三章　风险来源：基层矛盾源头归因

第一节　经济转型：经济快速发展与经济结构失衡 // 131

一、粗放型经济增长 // 133

二、城市化发展失衡 // 139

三、房地产市场失调 // 145

第二节　社会分化：社会变迁巨大与社会结构分化 // 151

一、个体分化 // 152

二、群体分化 // 154

第三节　行政管理：政府机构庞大与服务管理低效 // 157

一、行政机构趋于庞大臃肿 // 158

二、行政决策尚欠民主科学 // 163

三、行政管理不够精简高效 // 167

四、行政执法有失规范文明 // 172

五、基本公共服务总体滞后 // 178

六、社会政策体系有待完善 // 186

第四节　法治实践：公平正义不足与法治权威受损 // 193

一、地方立法有待提高质量 // 194

二、司法公正有待不断加强 // 196

三、法治基础有待全面夯实 // 199

四、法治文化有待涵养充盈 // 202

第五节　教育文化：质量机会不均与精神信仰迷失 // 207

一、素质教育相对滞后 // 209

二、主流文化受到侵蚀 // 219

三、精神信仰模糊迷茫 // 234

第六节　基层党建：组织建设弱化与先锋作用淡化 // 244

一、部分基层党的组织建设弱化 // 246

二、部分基层党的领导干部蜕化变质 // 248

三、部分党员先锋模范作用淡化 // 253

第四章　风险调控：基层矛盾解决路径

第一节　制度化路径：党政主导 // 263

一、着重顶层设计，强化制度牵引 // 263

二、落实主体责任，健全体制机制 // 279

三、构建联调机制，打造综治平台 // 282

第二节　社会化路径：人民调解 // 284

一、坚定发展方向 // 285

二、拓展职责内涵 // 287

三、创新组织机制 // 290

第三节　法治化路径：诉前联调 // 309

一、诉前联调的出台背景 // 309

二、诉前联调的基本内涵 // 313

三、诉前联调的运行机制 // 316

四、诉前联调的司法效率 // 320

第四节　多元化路径：诉调衔接 // 322

一、历史与现实：多元解纷机制价值判断 // 323

二、主体与特性：多元解纷方式辨析 // 325

三、定位与选择：多元解纷方式的关系 // 330

四、探索与困惑：来自广东基层的实践 // 331

五、讨论与结论：多元解纷机制的未来进路 // 338

第五节　人文化路径：文化润心 // 347

一、坚持文化自信，更好地引领和支撑基层矛盾治理 // 347

二、践行核心价值观，夯实基层矛盾治理根本优势 // 355

三、弘扬国学优秀传统，挖掘挽救世道人心的丰富宝藏 // 369

四、健全心理健康服务体系，拓展基层矛盾治理的广阔触角 // 374

第五章　风险治理：基层矛盾治理创新

第一节　创新基层矛盾治理理念 // 391

一、用五大发展理念指导基层矛盾治理 // 391

二、用正确“三观”强化基层矛盾治理 // 398

第二节　创新基层矛盾治理格局 // 402

一、党委领导：担当统领责任 // 403

二、政府负责：发挥主导作用 // 411

三、社会协同：激活内生动力 // 415

四、公众参与：共建共治共享 // 429

第三节　创新基层矛盾治理体制机制 // 469

一、乡镇综治中心是支撑 // 472

二、村居综治工作站是基础 // 481

三、网格化管理是依托 // 482

四、县级综治中心是龙头 // 489

第四节　创新基层矛盾治理方法手段 // 492

一、治理模式扁平化 // 492

二、治理内容精细化 // 500

三、治理方式多元化 // 503

四、治理手段智能化 // 526

五、治理能力现代化 // 546

第五节　创新基层矛盾治理目标管理 // 555

一、构建基层社会治理指标体系的重要价值 // 556

二、构建基层社会治理指标体系的基本原则 // 557

三、构建基层治理指标体系的目标管理责任制 // 560

四、构建基层社会治理指标体系的基本框架 // 562

五、明确基层社会治理指标体系的测评方法 // 571

六、善于运用基层治理目标管理的政策工具 // 582

结语 // 585

参考文献 // 590

后记 // 604

跋 // 606