中华人民共和国最高人民法院行政审判庭是中国的最高人民法院的组成部门，主要负责最高人民法院审理的第一、二审行政案件；审判不服下级人民法院生效裁判的行政审判监督案件；审查行政机关申请强制执行案件；办理行政赔偿案件。

　　本丛书及时刊登行政法的理论研究成果及实务前沿问题，*新司法解释、司法文件、司法政策及解读，具有典型和指导意义的审判案例及分析，行政法及行政审判的调研信息及成果等内容，设有“大法官论坛”“理论探索”“案例分析”“实务争鸣”“调查研究”“司法文件”等栏目。

行政公益诉讼制度若干重大问题解析

梁凤云 

　　行政公益诉讼是指检察机关为了监督行政机关依法行使职权，在特定领域内对于与公民、法人或者其他组织没有直接利害关系但是关系到公共利益的事项，依法向人民法院提起行政诉讼的制度。中国的行政公益诉讼突破了传统的“民告官”诉讼模式，成为行政诉讼制度的重要组成部分。

　　一、行政公益诉讼的建立过程

　　中国行政公益诉讼制度是在民事公益诉讼的基础上发展起来的。二十世纪九十年代，为了监督行政机关依法行使职权，防止国有资产流失，检察机关直接以民事诉讼原告的身份提起民事诉讼，曾经创造了“方城经验”等公益诉讼经验。但是，由于法律依据不足，最高人民法院和最高人民检察院先后下发司法文件，暂时中止了相关探索。最高人民法院在《关于恩施市人民检察院诉求张苏文返还国有财产一案的复函》(〔2004〕民立他字第53号)中认为：“检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份提起民事诉讼，没有法律依据。”最高人民检察院在《关于严格依法履行法律监督职责推进检察改革若干问题的通知》(最高检发〔2004〕14号)规定：“检察机关不得对民事纠纷案件提起诉讼。近年来一些地方检察机关试行了提起民事行政诉讼，鉴于这一做法没有法律依据，尚需进一步研究、探索，今后，未经最高人民检察院批准，不得再行试点。”

　　在行政诉讼法修改过程中，有关行政公益诉讼的问题再次进入讨论议题。最高人民检察院建议规定行政公益诉讼制度，提出在行政相对人不确定或者行政相对人不愿意提提诉讼的情况下，可以由人民检察院提起行政公益诉讼。全国人大法律委员会就此建议征求国务院法制办意见。国务院法制办提出，在行政诉讼法中规定公益诉讼制度，有一些理论和制度问题尚需深入研究：一是行政公益诉讼与《行政诉讼法》第2条规定的原告应当是其合法权益受到行政行为侵害的相对人的要求不一致。二是如何确定行政公益诉讼的范围，除社会比较关注的环境资源和食品安全等领域外，政府管理的其他领域都涉及公共利益，情况很复杂，是否都可以提起行政公益诉讼。三是行政诉讼“民告官”的制度定位与行政公益诉讼“官告官”的关系如何处理；在行政管理实践中，人民政府是公共利益的代表，人民政府和人民法院、人民检察院都在人民代表大会及其常委会监督下工作，检察机关提起行政公益诉讼起诉行政机关、由法院作出判决，这几个方面的关系尚须深入研究。

　　在行政诉讼法修改决定草案进入第三次审议过程中，2014年10月23日十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中就探索建立检察机关提起公益诉讼制度作了阐述：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。”“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”全国人大法律委员会经研究认为，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，具有重大意义。可以通过在实践中积极探索，抓紧研究相关法理问题，逐步明确公益诉讼的范围、条件、诉求、判决执行方式等，为行政公益诉讼制度的建立积累经验。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中暂未规定行政公益诉讼制度。

　　2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定：“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。试点工作必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，充分发挥法律监督、司法审判职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。本决定的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限为二年，自本决定公布之日起算。”全国人大常委会这一授权决定中明确了行政公益诉讼的范围以及诉前程序。

　　最高人民检察院在试点期间，通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。该办法中明确的主要事项是：第一，行政公益诉讼的范围。即人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。第二，人民检察院的调查核实权力。即，除限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施外，人民检察院可以采取调阅、复制行政执法卷宗材料，询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等，收集书证、物证、视听资料等证据，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场等调查方式。第三，诉前程序。即在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。第四，公益诉讼人法律地位。即人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。第五，上诉(抗诉)。该办法规定，地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院未生效的第一审判决、裁定的抗诉，应当通过原审人民法院提出抗诉书，并且将抗诉书抄送上一级人民检察院。上级人民检察院认为抗诉不当的，可以向同级人民法院撤回抗诉，并且通知下级人民检察院。对人民检察院提出抗诉的二审案件或者人民法院决定开庭审理的上诉案件，同级人民检察院应当派员出席第二审法庭。

　　2017年上半年，在试点期间即将届满前，最高人民法院会同最高人民检察院向立法机关提出立法建议，共同推动对民事诉讼法、行政诉讼法进行修改。《行政诉讼法》第25条关于原告部分增加一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”行政公益诉讼制度正式成为行政诉讼法的内容。

　　2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕6号，以下简称《公益诉讼解释》)。《公益诉讼解释》共27条，分为一般规定、民事公益诉讼、行政公益诉讼、附则四个部分，包括检察公益诉讼的诉前程序、起诉、受理、审理、裁判、执行等具体程序规则。该司法解释是行政公益诉讼制度的重要依据。本文拟结合该司法解释的内容，对行政公益诉讼制度的若干重要问题作一阐释。

　　二、人民检察院在公益诉讼中的法律地位

　　人民检察院在行政公益诉讼中处于何种法律地位，是公益诉讼制度的首要问题。在试点过程中，有观点认为，检察机关是法律监督机关，不同于基于法律上的利害关系而提起诉讼的原告，也就不适用《行政诉讼法》第25条第1款关于原告的规定、第49条第(1)项关于“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定以及最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》等司法解释的规定。这种观点认为，检察机关在公益诉讼中的地位与刑事诉讼中的公诉人身份相对应，在行政诉讼中应当以行政公诉人身份提起诉讼。另一种观点认为，检察机关应当作为行政诉讼原告提起诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，其身份与公民、法人或者其他组织因为维护自身合法权益提起诉讼并无不同。《公益诉讼解释》综合了上述观点，在第4条规定：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。”

　　这一规定主要包括以下几个方面的内容：

　　一是，人民检察院以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼。在试点过程中，学术界和实务界对于“公益诉讼人”的概念和范围还存在不同争论。特别是“诉讼人”的概念与“诉讼主体”相当，模糊了检察机关提起诉讼的法律地位。在行政诉讼法中，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，称为起诉人；案件受理之后，才具有原告主体资格。《公益诉讼解释》明确检察机关具有“起诉人”的法律地位。检察机关起诉人的法律地位，在行政诉讼法中是置于行政诉讼原告部分。但是，与一般的行政诉讼原告关于利害关系的法律资格要件有所不同。

　　二是，公益诉讼起诉人应当依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务。行政诉讼法中没有公益诉讼起诉人这一诉讼主体，人民检察院提起公益诉讼所对应的诉讼主体是原告。因此，公益诉讼起诉人应当享有“相应的”诉讼权利和承担“相应的”诉讼义务。这里的“相应的”含义是比照、参照的意思。例如，人民法院可以依照行政诉讼法关于原告的相关规定，确定人民检察院诉讼权利行使的期间、行使权利及履行义务的方式和程序等。依照《行政诉讼法》第67条的规定，人民法院应当在收到被告答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送人民检察院等。在二审阶段则可能具有上诉人或者被上诉人的诉讼地位。这里的“相应的”含义，也同时意味着公益诉讼起诉人的权利义务不完全等同于行政诉讼原告。原告享有的权利和承担的义务，在特定情况下并不适用于公益诉讼起诉人。例如，根据《行政诉讼法》第58条的规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。对检察机关运用传票的方式传唤，确有值得研究的地方。对于行政公益诉讼起诉人的诉讼权利和义务，下一步还应当在司法实践中进一步总结和归纳。

　　三、诉前程序

　　在试点过程中，检察机关提起公益诉讼的诉前程序发挥了积极的作用，促进了行政机关纠正违法行为的主动性，节约了司法资源。据统计，以2016年6月底的统计为例，行政公益诉讼案件线索1576件，办理诉前程序1047件，占到案件线索总数的66.43%，最终提起公益诉讼的案件只有18件，占到诉前程序案件数的1.7%，占到案件线索数的1.14%。根据行政诉讼法的规定，检察机关提起公益诉讼，均须经过诉前程序，即检察机关“应当向行政机关提出检察建议，督促其履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。《公益诉讼解释》第21条就此作了规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

　　这一内容可以从以下几个方面理解：

　　一是，人民检察院采取诉前程序和措施的范围。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，人民检察院采取诉前程序和措施的范围是“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。生态环境和资源保护、食品药品安全领域主要涉及环境监管、自然资源监管以及食品药品等监督管理领域。在国有财产保护、国有土地使用权出让领域，除了有关机关的监管之外，对于涉及国有资产承包经营、出售或者出租协议、政府信贷协议、国有土地等国有自然资源使用权出让协议等领域，也属于采取诉前程序和措施的范围。这里的“等”是“等外等”，除了列举事项之外，只要涉及负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关均可以提出检察建议督促其依法履行职责。例如，涉及安全生产、规划建设、政府财政资金运用、行政公产维护等导致公共安全、公共财产受到侵害等领域的行为纳入到公益诉讼监督范围。

　　二是，诉前程序适用于作为和不作为。十八届四中全会《决定》中，对于公益诉讼针对的情形是“一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”，既包括作为，也包括不作为。在试点过程中，诉前程序主要集中于不作为，这主要是由于行政公益诉讼主要针对的是生态环境、资源保护等领域，在这些领域中行政监管不到位、不履责的现象比较突出。对于行政机关主动作出的作为行为比较容易认定，对于行政机关不作为则比较难以认定。例如，在司法实践中，对于下列情形是否属于不作为，存在较大争议：行政机关对诉前程序的检察建议不回复或者延期回复；行政机关已经履行监管义务，没有回复检察机关；行政机关已经针对监管对象采取了限期整改等措施，相关企业等未整改到位；行政机关已经履行相关义务，但尚需履行上级机关批准等程序；部分履行；行政机关针对检察建议作了自行裁量后履行，等等。是否构成不作为，属于人民法院实体审理过程中的判断。在公益诉讼起诉人提起诉讼时，只要其“认为”行政机关不依法履行职责，即可向人民法院提起公益诉讼。

　　三是，诉前程序采取检察建议的方式。《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，“应当”向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。在司法实践中需要注意三个问题：第一，检察机关履行诉前程序，需要首先向行政机关提出检察建议。在检察建议中，应当明确行政机关违法行使职权或者不作为的具体情形，以及依法应当履行的具体义务和期限。第二，行政机关一般履责期限和书面回复期限是两个月，特殊情况下应当在15日内书面回复，即出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在15日内书面回复。特殊情形下，行政机关应当尽快甚至即时履行义务，但是最长也不得超过15日。第三，这里的“应当”意味着，检察机关作为维护国家利益和社会公共利益的法律主体，只要发现行政机关违法行使职权或者不作为的行为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，就有义务提起行政公益诉讼。

　　四是，“不依法履行职责”的含义。“不依法履行职责”包括两个层面：一方面，检察机关认为行政机关未按照检察建议中的要求履行监督管理职责。另一方面，检察机关认为行政机关未按照司法解释规定的答复期限、答复方式等书面回复检察机关。

　　四、行政公益诉讼中的起诉和受理程序

　　五、公益诉讼起诉人的调查收集证据权力

　　六、二审程序的启动方式和相关主体的法律地位

　　七、裁判方式

　　八、公益诉讼起诉人的撤诉权利

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(作者单位：最高人民法院)

【理论研究】

1　行政公益诉讼制度若干重大问题解析

（梁凤云　最高人民法院）

16　行政诉讼管辖制度的发展与改革概述

（张雪明　最高人民法院）

32　履责类行政诉讼案件的审理规则与裁判标准

——以某直辖市1242份二审行政裁判为样本的调研分析

（陈良刚　周孟伟北京市第四中级人民法院）

53　论行政规范性文件司法审查的缺位

——以法官的行动选择为视角

（朱远军　江苏省高邮市人民法院）

69　以行政裁量之司法审查促法治政府建设

——立足于行政审判实践对行政机关自由裁量权的考察

（刘富梅　青海省高级人民法院）

【案例分析】

85　房屋征收补偿案件审理中遇到的几个常见问题

（谭红　国家法官学院）

95　律师协会内部规定的法律适用

——王某某诉上海市律师协会不服律师执业申请答复上诉案

（高凌　张淼堂　上海市第三中级人民法院）

103　“实际控制状态”及其在房屋征收行政案件中的运用

——余国清诉武汉市人民政府行政复议案

（李伟　湖北省高级人民法院）

109　类推适用民法规范作为行政法上给付请求权基础

（王琪璟　北京市第三中级人民）

122　法定投诉热线内部整合不能作为未收到投诉申请的理由

（赵文　陈路　江苏省淮安市中级人民法院）

128　对国有土地上房屋征收决定的合法性审查应当包括对房屋征收补偿方案合法性的审查

——安锦兰与六盘水市钟山区人民政府房屋征收决定案

（冉依依　徐海艳　贵州省高级人民法院）

133　多阶段行政行为可诉性分析

——以违法建筑的拆除为例

（王建栋　张二月　山西省吕梁市中级人民法院）

138　物权变动原因行为异议之诉与物权变动登记行为异议之诉的厘清

（刘韦唯　广西壮族自治区高级人民法院）

147　行政协议的识别标准及救济机制

（郭雪　北京市信访矛盾分析研究中心　杨科雄　最高人民法院）

 【调研报告】

162　社会治理领域相关法律难题调研报告

（江苏省高级人民法院行政庭课题组）

180　行政协议案件的法律适用问题研究

（北京市第一中级人民法院行政庭）

197　土地房屋管理领域行政协议实务问题研究

（重庆市高级人民法院行政庭课题组）

226　2015—2017年河南省法院行政案件司法审查报告

（河南省高级人民法院行政庭）

 【优秀文书】

239　以协同行为方式达成垄断协议的认定标准和考虑因

（李丹　北京市第二中级人民法院）

266　行政主体不诚信不排除对相对人的诚信审查

（王旭军　周波　内蒙古自治区高级人民法院）

274　浅析高考答卷及考试科目各等级分数线信息的公开

（张静　江苏省高级人民法院）