程琥，法学博士，博士后，北京市第四中级人民法院副院长，二级高级法官，北京市首届审判业务专家，研究员。历任北京市高级人民法院行政审判庭助理审判员、审判员，庭长助理、副庭长、庭长、审判委员会委员。出版《国家治理现代化与依法执政》《国家治理现代化与公正司法》《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》等专著、编著二十余部，主持中国法学会、最高法院、司法部等十余项课题项目，在公开刊物发表论文九十余篇。

　　本书主要研究法治政府的评估的基本范畴、理论前提和实践逻辑，法治政府的评估目标、评估主体、评估的内容、评估的指标体系、评估的方法、评估的程序、评估结果的运用，法治政府评估与国家治理现代化的关系，法治政府评估与依法行政考评，法治政府评估与政府绩效评估，法治政府评估与行政诉讼、法治政府评估与全面从严治党、大数据时代法治政府评估的前瞻与展望等内容。

　　如前所述，现阶段我国法治政府评估大多数采用上级政府主导的模式展开，如国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》等。虽然通过自上而下的模式推动法治政府评估有较大的优势，可以最大限度让地方各级政府重视法治政府的建设，有很强的号召力。但是自上而下开展法治政府评估的弊端亦非常明显，即上级政府主导下的自上而下的法治政府评估，通常体现的是浓厚的行政公权色彩，评估主体也较为单一，一旦不能获得下级行政机关和公务人员的认同，或出现有形或无形抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久。正如有学者指出，长期以来在全国各地的依法行政责任制考核中，一定范围内存在一个通病——对依法行政、法治政府的绩效考核，最终容易演变成对政府法制办系统内的“条线考核”，即依法行政的考核往往只是上级法制办对下级法制办工作落实情况（如规范性文件备案率、案卷评查合格率）等的检验。[1]鉴于此，笔者主要从以下几个方面提出完善建议：

　　1.建立独立的第三方评估主体制度

　　中国的法治评估都是在政府主导下推行的，缺乏公众的有效参与，在法治社会建设的关键历史时期，中国的法治评估建设探索更需要一套科学的运作模式。目前最成功的模式是中立第三方组成的民间机构担任法治评估主体的模式，这种机构是独立于政府组织存在的，能够有效保证评估结果不受政府政策和要求的影响，发挥其在法治评估中的关键性作用。

　　在“余杭法治指数”建设中，第三方评审组由国内外知名度较高的法学家组成，有较高的专业性和权威性。相比而言，余杭法治指数模式具有明显的优势：首先，评审组成员独立于政府组织，能够运用自身较高的专业知识为评估过程的客观性和评估结果的公信力提供保证；其次，强大的法学家组成的评审组团队，各自运用专业知识的组合为评估结果的科学性提供最大程度的保证。但是，如果将余杭法治评估专家组人员组成的经验向全国推广的话，笔者认为条件还不够成熟。因为参与“余杭法治指数”设计的专家组成员不仅仅只是专家、学者还包括当地地方政府的工作人员。由于参与“余杭法治指数”的专家评审组成员都是临时组成的，每个人的研究领域和知识背景又各不相同，这样或多或少会使评估结果受到影响。首先，由于专家组组成人员的复杂性，难免会影响评估的质量。由于专家评审组成人员是为了评估工作临时组成的，难免会在工作分工和时间安排上出现不和谐的地方，这种不和谐状态如果放大到整个“余杭法治指数”评估工作中，可能会使整个评估工作都变得效率低下；其次，参与“余杭法治指数”评估工作的专家组成员都是受聘于浙江省余杭区政府，从根本上讲这种评估模式也是由政府主导推行的，难免会影响评估结果的科学性。由于各地区的法治现状不同，参与各地区法治评估工作的专家组成员难免会出现参差不齐的现象，使得评估结果就失去了横向对比的可能性。

[1] 参见唐明良：《法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现》，载《浙江学刊》2013年第6期。

第一章　法治评估及其中国应用

第一节　域外法治评估的概况　001

一、产生：“社会指标运动”和“法律与发展运动”的结晶　002

二、发展：从“附属”到“独立”的精细化过程　004

三、小结：法治的“普遍—特殊”与评估的“主观—客观”　010

第二节　中国法治评估的兴起　011

一、内因：中国法治建设的必然要求　011

二、外因：对域外评估的借鉴与回应　013

三、小结：为中国特色社会主义法治正名　014

第三节　中国法治评估的类型　015

一、类型1：全国性法治评估　016

二、类型2：地方性或专题性法治评估　020

三、小结：作为镜头的法治评估　023

第四节　中国法治评估的未来　024

第二章　法治政府评估的基本范畴

第一节　法治政府评估的概念和意义　026

一、法治政府的概念及其标准　026

二、法治政府评估的概念与外延　030

三、法治政府评估的必要性与可行性　031

第二节　法治政府评估的主要类型　032

一、基于评估方法的类型划分　033

二、基于功能主义的类型划分　035

第三节　法治政府评估的构成要素　037

一、法治政府评估的基本原则　037

二、法治政府评估的基本方法　039

三、法治政府评估的主体与对象　039

四、法治政府评估的指标构成　041

第四节　法治政府评估的功能分析　043

一、法治政府评估的指引功能　043

二、法治政府评估指标体系的评价功能　043

三、法治政府评估指标体系的预测功能　044

第三章　法治政府评估的理论前提和实践逻辑

第一节　法治政府评估的形成基础　045

一、法治政府评估的理论基础：法治政府的普适性　045

二、法治政府评估的现实基础：法治发展的形势所需　047

第二节　法治政府评估的现状和问题　049

一、法治政府评估的基本情况　049

二、法治政府评估实践中存在的问题　051

第三节　法治政府评估的功能定位　054

第四节　法治政府评估的逻辑转型　055

一、改革当前政府主导下的法治政府评估，优化法治评估主体模式　055

二、统一法治评估标准和程序　058

三、重视法治指数评估结果的应用　059

第四章　法治政府评估目标

第一节　评估目标与评估指标　061

第二节　阶段性评估目标　062

一、政务公开　062

二、依法行政　064

三、民主决策　065

四、信息公开　066

五、矛盾化解　069

六、行政监督　070

第三节　根本性评估目标　072

一、实现政府的公共性　073

二、提高政府的效能性　074

三、提高政府的诚信度　076

四、明确政府的权限度　077

第五章　法治政府评估主体

第一节　法治政府评估主体的内涵　081

第二节　我国法治政府评估主体的探索　086

一、政府自行开展依法行政考评阶段　086

二、政府委托第三方进行法治政府评估阶段　088

三、第三方机构主动进行法治政府评估阶段　090

第三节　法治政府评估主体的选择：一个比较的视角　092

一、世界正义工程（WJP）　092

二、香港法治评估　094

第四节　我国现行法治政府评估主体的不足及优化　096

一、我国现行法治政府评估主体的不足　096

二、我国法治政府评估主体的优化　098

第六章　法治政府评估内容

第一节　法治评估内容在法治评估体系中的地位　100

第二节　学界关于法治评估内容的界定和问题　102

第三节　法治政府评估内容的哲学界定　105

第四节　法治政府评估内容的基本范畴　108

一、法治政府评估的内容与价值　108

二、法治政府评估的内容与客体、对象　110

第七章　法治政府评估指标体系

第一节　法治政府评估指标体系的内涵　119

第二节　法治政府评估指标体系的功能　121

第三节　法治政府评估指标体系的价值导向　122

第四节　法治政府评估指标体系的设计及原则　125

一、法治政府评估指标体系设计的进路　125

二、法治政府评估指标体系设计的原则　129

第五节　法治政府评估指标体系的结构和框架　130

一、依据“实践——理论——实践”路径构建的指标体系　130

二、依据“理论——实践——理论”路径构建的指标体系　134

第八章　法治政府评估方法

第一节　研究背景及思路　140

第二节　法治政府评估方法论的操作性定义　143

第三节　法治政府评估方法论的基本原则　147

第四节　基于标准程序的法治政府评估方法论　149

一、概述：法治政府评估方法的程序框架　149

二、核心：建构指标体系的方法论的进步　151

三、使命：以制订评估方案的方法论为引　154

第五节　刍议法治政府评估的方法自觉　155

第九章　法治政府评估标准

第一节　人民群众获得感作为法治政府评估最终标准的重要意义　158

一、人民主权原则的直接体现　159

二、维护社会公平正义的客观需要　159

三、推进政府治理现代化的内在要求　160

四、科学评估政府法治水平的根本保障　161

第二节　人民群众获得感作为法治政府评估最终标准的主要任务　163

一、依法全面履行政府职能　164

二、依法行政制度体系完备　164

三、行政决策科学民主合法　166

四、宪法法律严格公正实施　166

五、行政权力规范透明运行　167

六、人民权益切实有效保障　168

七、依法行政能力普遍提高　169

第三节　人民群众获得感作为法治政府评估最终标准的基本要求　169

一、坚持党的领导　170

二、科学设计指标体系　170

三、推动公众参与评估　171

四、突出行政诉讼指数　173

第十章　法治政府评估程序

第一节　法治政府评估程序的内涵及意义　174

一、法治政府评估程序的内涵　174

二、法治政府评估程序的意义　176

第二节　法治政府评估的程序的主要内容及其特点　178

一、法治政府评估的资料收集　179

二、法治政府评估信息的分析　186

三、人大和法大法治政府评估程序的评析　187

第三节　法治评估的实施方式与保障措施　192

一、法治政府评估程序的实施方式　192

二、法治政府评估程序的保障措施　195

第十一章　法治政府评估结果的运用

第一节　重视法治政府的评估结果　199

第二节　运用法治政府的评估结果　200

一、法治政府评估结果的宏观运用　202

二、法治政府评估结果的微观运用　204

三、运用法治政府的评估结果存在的问题　210

第三节　完善法治政府的评估结果的运用　214

一、完善政府职能，提高政府法治意识　214

二、全面加强法治政府评估的科学性　215

三、促进依法行政制度体系的构建　217

四、制定科学的奖惩机制　217

五、建立相应的监管、问责机制　218

第十二章　法治政府评估与国家治理现代化

一、国家治理现代化理论资源之检讨　220

二、国家治理现代化面临的问题　231

三、法治政府评估助力国家治理效能升级　235

四、法治政府评估在国家治理现代化中的重要意义　240

第十三章　法治政府评估与地方政府规章立法后评估

第一节　引言　246

第二节　立法后评估主体　248

第三节　立法后评估方法　251

第四节　立法后评估结论　254

第五节　结语　257

第十四章　法治政府评估与依法行政考评

第一节　依法行政考评的内涵　259

第二节　我国依法行政考评的实践　260

第三节　依法行政考评对法治政府的推进　265

第四节　法治政府评估与依法行政考评辨析　267

一、法治政府评估的兴起　267

二、依法行政考评与法治政府评估的联系　269

三、依法行政考评与法治政府评估的区别　272

第五节　法治政府评估下的依法行政考评　274

一、依法行政考评的问题及其成因　274

二、法治政府评估框架下依法行政考评的优化　276

第十五章　法治政府评估与政府绩效评估

第一节　政府绩效评估的概念和特征　279

第二节　法治政府评估与政府绩效评估共享国家治理现代化的时代语境　285

第三节　法治政府评估与政府绩效评估的相似性　292

一、二者主体的相似性　292

二、二者对象的相似性　293

三、二者方法的相似性　294

第四节　法治政府评估与政府绩效评估的差异性　296

一、二者价值标准的差异性　296

二、二者目标的差异性　297

三、二者客体的差异性　297

第五节　法治政府评估与政府绩效评估的一般关系　298

一、法治政府评估研究的两条进路　299

二、法治政府评估与政府绩效评估在理论上并行不悖　300

三、法治政府评估与政府绩效评估在实践中应配套使用　300

第六节　法治政府评估对政府绩效评估的优化　301

一、政府绩效评估的问题及原因　301

二、政府绩效评估实践效果不佳的原因　303

第十六章　法治政府评估与行政诉讼

第一节　我国行政诉讼程序运行状况的实证评估　306

一、行政诉讼是法治政府评估的重要环节　306

二、法治政府评估对行政诉讼的价值和意义　309

第二节　新形势下行政诉讼中存在的突出问题——数量化方式的体现　310

一、立案登记制改革之后的行政诉讼数量变化　310

二、新《行政诉讼法》实施以来行政审判压力的评估　312

三、新《行政诉讼法》实施对行政复议的影响　314

第三节　法治政府评估对行政诉讼的引导规范　315

一、评估数据中反映的我国行政诉讼中存在的突出问题　315

二、不同群体对行政诉讼现状的不同认知　317

第四节　政府评估成效与应诉能力提升　320

第十七章　大数据时代法治政府评估的前瞻与展望

第一节　现阶段政府面临的考验　323

一、立法领域中面临的考验　324

二、司法领域中面临的考验　326

三、行政领域中面临的考验　327

第二节　大数据对法治政府评估的影响　329

一、大数据对法治政府评估思路的影响　329

二、大数据对法治政府评估内容的影响　333

三、大数据对法治政府评估方法的影响　335

四、大数据在法治评估中应用的限度　340

第三节　依托大数据全面提升政府履职能力　342