郝建国

中国注册会计师、高级会计师、原财政部“内部控制标准委员会咨询专家”、中国地质大学（北京）客座教授。原北京市财政局会计处调研员，长期主管会计制度建设与管理工作。多年担任会计专业和会计制度培训教师，出版多本会计专业教材。

2010—2011年，主持北京市京粮集团、环卫集团、金融街控股等三家企业内部控制规范体系建设试点工作；推动北京市国资委50家企业集团全部实施内部控制制度。2012年，财政部“行政事业单位内部控制规范研究”课题组成员；行政事业单位内部控制规范全国研讨会专家。2013年，主持北京市14家行政事业单位内部控制规范试点工作。已出版《行政事业单位内部控制规范实际操作范本》等。

行政事业单位内控建设实操范本3大模块

 

■标准实施路线图——如何建立内控体系

项目规划、调研诊断、项目建设、项目运行、项目验收

■专业项目管理方法——内控体系如何运营、管理

四大核心：范围管理、时间管理、成本管理、质量管理

四大辅助：团队管理、沟通管理、风险管理、合同/采购管理

■内控实施工具包——可借鉴的实用模板

调研报告、内控手册、资料清单、调查问卷、访谈提纲、汇报工具、验收报告等

SECTION 2.2 内部控制项目规划

2.2.1　项目规划阶段概述

项目规划阶段主要是为后期内部控制体系建设做规划准备，是单位内部控制体系建设工作的前提与保障，具体工作内容包括项目建设目标及实施范围的明确、项目团队的组建、项目实施方案的制订、项目实施主计划的制订、召开项目启动会等，从而保障单位内部控制体系建设顺利开展，为单位内部控制体系的建设和实施营造良好氛围。

2.2.2　项目规划阶段工作任务

2.2.2.1　明确项目建设目标

行政事业单位内部控制体系建设的总体目标可以概括为：结合单位实际，通过建立健全单位风险评估工作机制、单位层面控制机制、业务层面控制机制以及内部控制评价监督机制，形成符合内部控制规范要求的内部控制体系，针对单位风险进行全面评估，并采取有效应对策略防范单位经济活动风险，提高单位综合管理水平。

内部控制体系建设是行政事业单位非常重要的管理行为，会对单位原有的管理制度产生重大影响，改变领导班子、中层干部和全体工作人员的管理理念、管理方法，因此，单位应将内部控制建设纳入“三重一大”范围，实行集体研究、共同决策。要提高认识，达成共识，真抓实干，不慕虚名、不走过场、不做摆设，取得防范和管控风险的实际效果。

2.2.2.2　明确项目实施范围

根据内部控制规范的要求，内部控制体系建设应当包括风险评估建设、单位层面内部控制建设、业务层面内部控制建设以及评价与监督等四部分。

（1）风险评估（risk assessment）是指，在风险事件发生之前或之后（但还没有结束），对该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估。也就是说，风险评估就是对某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度进行量化测评。风险评估工作主要包括明确风险评估机制、风险评估范围及风险评估程序。

（2）单位层面内部控制主要包括建立内部控制的组织架构、建立内部控制的工作机制、明确对内部控制关键岗位工作人员的要求、明确编报财务信息的要求和运用现代科技手段加强内部控制。单位层面内部控制是业务层面业务运行所依存的运行环境，良好的内部控制体系建设应当注重单位层面与业务层面两方面的管控。

（3）业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制以及相关制度的建立健全。特别是围绕经济活动风险防范和管控的新要求，对原有管理制度的修改和完善。应当避免内控制度与原有管理制度相脱节，从而影响单位整体提升管理水平。

（4）评价与监督是行政事业单位内部控制得以有效实施的保障。评价服务于监督，其中监督侧重于内部监督，即根据单位实际情况明确评价监督部门，并针对单位内部控制体系建立和实施的有效性开展监督检查和自我评价，从而发现内部控制存在的问题并提出整改措施，促使内部控制体系不断优化完善。

2.2.2.3　建立项目团队

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确规定，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作”。为了更好地推进内部控制体系建设，单位应当成立内部控制领导小组，设置内部控制工作小组或明确内部控制牵头部门。

1.内部控制领导小组

内部控制领导小组是内部控制的决策机构，由单位主要领导（一把手）任组长，成员一般包括分管财务、政府采购、资产管理、合同管理、建设项目管理工作的领导及牵头部门负责人。其职责主要包括：

审核内部控制体系的框架、实施方案及实施主计划；

指导和督促单位内部控制体系建设和运行工作；

审定单位风险评估报告、评价监督报告等相关报告；

负责重要内部控制相关工作方案的审批并协调所需资源；

审议批准内部控制年度工作计划；

决定与内部控制有关的其他重大事项。

2.内部控制工作小组

内部控制工作小组是内部控制建设的具体实施机构，其成员一般包括分管财务、政府采购、资产管理、合同管理、建设项目管理工作的各科室负责人或业务骨干。其职责主要包括：

制订内部控制建设规划、提出总体建设方案，明确单位内部控制建设的目标和原则；

制订内部控制建设具体实施计划，开展内部控制培训工作；

组织单位经济活动业务流程梳理，涉及单位层面和业务层面控制制度、措施和程序；

制订单位内部控制管理制度和相关程序，组织协调各部门实施内部控制。

3.内部控制评价监督小组

根据监督与执行相分离的基本原理，内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。单位应当建立内部控制评价监督小组，一般包括单位负责人、内部审计人员、纪检监察人员、管理人员及普通职员。其职责具体如下：

定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议；

定期或不定期检查单位党组成员、其他领导干部以及各部门合法合规、廉政建设的建立和执行情况，及时发现违规违纪、舞弊、贪污腐败等行为，并采取有效措施进行治理。

负责聘请外交部专业评价机构，监督评价工作，组织对外部专业评价机构的评价报告验收。

2.2.2.4　制订项目实施方案

行政事业单位内部控制实施方案是内部控制建设工作的指导性文件，单位可由内部控制工作小组（内部控制牵头部门）或者委托第三方，按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求并结合单位实际情况，编制本单位内部控制实施方案。实施方案一般包括内部控制建设目标、总体思路、业务范围、工作内容、实施计划、工作成果以及人员和机制保障等内容。

单位实施方案请见下面的参考模板。

××单位实施方案

根据财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）和财政部门相关要求，单位应建立内部控制体系。为保证此项工作顺利实施，根据我单位实际情况，制定本方案。

一、工作内容

内部控制是单位对经济活动的控制，是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。根据此规范要求，我单位开展内部控制工作将以预算为主线，以资金管理为中心，针对具体的预算收支等经济业务，梳理工作流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上依据国家有关规定建立健全各项管理制度并督促相关工作人员认真执行，全面提升单位内部综合管理水平。

（一）控制目标

合理保证经济活动合法合规。

合理保证各项资产安全和使用有效。加强资产过程的控制管理，以保证资产的安全和有效使用，提高使用效率。

合理保证财务信息真实完整。合理保证财务信息的真实、完整，客观反映预算执行情况，为领导决策提供依据。

提高资金使用效率。合理分配资金，为完成各项工作任务提供资金保障，不断提高资金使用效益。

有效防范舞弊和预防腐败。完善决策权、执行权和监督权三权分离的机制，充分发挥内控的制衡原理和流程控制作用，有效防范舞弊和预防腐败。

（二）实施原则

1.全面性原则

内部控制应当贯穿经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

2.重要性原则

在全面控制的基础上，内部控制应当关注重要经济活动和经济活动的重大风险，特别关注重要业务流程和高风险领域。

3.制衡性原则

内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，保证不相容机构、岗位和人员的相互分离和制约。

4.适应性原则

内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

（三）工作任务

通过组织机构完善、职能分工明确、归口管理、三权分离等，将对各经济事项的管理固化到具体的业务管理中。

预算业务管理。梳理预算业务流程；建立健全预算管理制度和预算绩效管理制度；建立内部预算编制、预算执行、财务管理、资产管理、项目管理等部门或岗位的沟通协调机制，提高预算编制的科学性；建立预算执行分析机制；逐步建立全过程预算绩效管理机制等。

收支业务管理。梳理收支业务流程；建立健全收入内部管理制度；建立健全票据管理制度；建立健全支出内部管理制度等。

政府采购业务管理。梳理政府采购业务流程；建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。

资产管理。梳理资产管理业务流程；建立健全国有资产的内部管理制度。对国有资产实施归口管理，建立资产台账，加强资产的实物管理等。

合同管理。梳理合同管理业务流程；建立健全合同内部管理制度；建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合；建立合同履行监督审查制度等。

单位层面管理。建立健全议事决策机制（如“三重一大”）；建立健全内部控制关键岗位责任制；建立健全财务信息编报制度；探索使用信息化手段进行内部控制。

内控评价与监督制度。建立内部监督、风险评估和内控评价制度，确保内部控制能够有效实施、发挥作用并适时更新。

（四）工作机制

1.沟通机制

沟通方式包括：请示、汇报、电话、邮件等；事件复杂的需事先提出提纲，沟通中简要说明问题及经办人提出的建议，如果对行政例会做出的指示有不明之处应及时确认；沟通执行过程，视事情紧急程度，适度跟催。

充分利用信息化系统，使信息自动生成，能够形成满足日常管理需要的相关信息，各级领导干部在各自权限范围内通过可视化界面，及时得到有关预算执行、文件流转和工作进度的信息，有利于全程控制和实时决策。

2.汇报机制

根据国家有关规定结合我单位实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序，保持内部报告的渠道畅通。

长期性工作：定期向本单位领导汇报工作进展和完成情况，突发事件应在第一时间向分管领导汇报，如涉及重大事件，向主要领导汇报；汇报包括：工作进展阶段、完成情况、所遇困难等。

3.议事决策机制

实施集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，由行政领导班子和党的领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和实际情况确定，一经确定，不得随意变更。重大事项的议事决策机制参照“三重一大”议事机制执行。

对于内部控制建设工作，坚持“个别酝酿、会议决定”的原则，会前做好会议准备，会中形成会议纪要，规范记录，适时公开；会后分解立项，督办协调实施；研究决定重大事项，需确定议题，经行政例会研究，报党组会批准并在单位进行公示。

4.工作考核机制

从内控制度的完善情况、监督检查情况、整改落实情况等方面，将内部控制办法及操作规程当中的风险进行量化。自2018年起将内部控制建设和执行情况作为年度绩效考核内容，一并纳入年度工作责任制目标考核。

二、组织方式及职责

为切实加强领导，保证内部控制规范实施工作顺利开展，单位成立了内部控制规范实施工作领导小组、工作实施小组和评价监督小组。

（一）领导小组

组　长：×××

副组长：×××　×××　×××

成　员：×××　×××　×××　×××　×××

领导小组负责贯彻行政事业单位内部控制规范工作要求，推进单位内部控制工作，并研究解决工作中出现的重大问题，探索建立适合单位实际情况的内部控制体系。

（二）工作小组

组长：×××

成员：×××　×××　×××

工作小组负责制订内部控制规范实施的工作方案，组织各部门开展内控规范工作并进行监督检查，协调内部控制规范工作中的问题，设计并完成内控手册。

（三）监督小组

组长：×××

成员：×××　×××　×××

监督小组主要负责监督内部控制的建立和执行是否有效。

三、项目实施

（一）项目规划阶段

项目规划阶段是单位内部控制体系建设工作的前提与保障，主要是计划项目的开展，主要工作包括：

1.明确项目范围

根据行政事业单位内部控制规范要求，结合实际情况，本次内部控制建设范围如下：

预算业务控制、收支业务控制、资产控制、政府采购业务控制、建设项目控制、合同控制。

2.成立项目小组

根据项目实际情况，单位成立内部控制领导小组、内部控制工作小组（牵头部门）和内部控制评价监督小组（评价监督部门）。

3.制订项目实施方案

按照行政事业单位内部控制规范的要求并结合单位实际情况，编制××内部控制实施方案，一般包括内部控制建设目标、总体思路、业务范围、工作内容、实施计划、工作成果以及人员和机制保障等内容。

4.编制项目实施主计划

根据确定的实施方案，依据项目规划阶段、调研诊断阶段、项目建设阶段、项目运行阶段工作内容来具体制定实施主计划，作为内部控制建设项目的具体安排，包括时间安排、人员安排、具体工作内容以及相应工作成果等。

5.组织内控专题培训和召开项目启动会

召开内部控制建设启动大会，一方面全面动员，进一步提升全员的内控意识，另一方面集中宣传贯彻项目实施的背景、意义、主要工作阶段、牵头部门职责及其他人员的义务等，为后续工作开展奠定基础。

（二）调研诊断阶段

1.资料收集与分析

为了解本单位内部控制管理现状，作为内部控制机制设计的依据，需要收集单位的相关资料并进行审阅分析，包括单位的组织架构、部门职责说明、岗位职责说明、管理制度文件、业务操作流程说明、主管部门制度要求等相关文件，形成对单位经济活动现状的基本认识。具体内容会以资料收集清单的形式提交单位准备。

2.制订调研计划

通过对所收集资料的审阅分析，对单位涉及的经济活动现状有初步了解后，奠定了内部控制访谈调研的理论基础。为更有效地开展访谈调研工作，制订调研计划。

3.访谈调研

调研计划确认后，根据调研计划，通过对单位所有职能部门负责人或关键业务人员开展业务访谈及调研，了解单位各项经济活动的业务过程及可能存在的问题。具体包括以下内容：

单位职能与部门职责的确认；

部门岗位实际设置情况；

部门涉及经济活动业务的工作流程；

部门在经济业务执行过程中存在的问题。

（三）项目建设阶段

1.编写调研报告

根据调研诊断结果编制《内部控制调研报告》，绘制单位组织架构图并说明各部门职能，绘制单位各项经济业务流程图并撰写流程说明。调研报告提交各部门进行确认。

2.风险评估

根据单位调研实际情况，结合行政事业单位内部控制规范和相关法律法规规定及财政部门的相关工作要求，开展风险评估工作，评估单位层面和业务层面可能存在的风险点，并提出风险管控建议，形成风险评估报告，提交内部控制领导小组审核后确认。

3.编制内部控制手册

根据识别的风险及风险的防控措施，结合梳理的业务流程和单位层面的组织机构的建立、权责一致、三权分离、不相容岗位分离等事项，编写单位内部控制手册。

4.内部控制手册沟通完善

内部控制手册编制完成后提交内部控制领导小组审核，并根据审核意见完善内部控制手册。

5.建立健全内部控制相关制度

内部控制手册的执行需要相应的管理制度为依据，而内部控制执行的风险可以通过制度来控制，健全的内部控制体系需要保证管理制度与内部控制保持一致性。因此，在内部控制建设过程中，需要根据行政事业单位内部控制规范要求，建立健全单位内部控制管理制度。

（四）项目运行阶段

1.召开项目验收会

内部控制工作小组组织内部控制建设相关人员召开内部控制体系建设项目验收会，并向参会人员汇报内部控制建设相关情况及内部控制建设成果，经验收合格后，提交内部控制领导小组审定并发布执行。

2.开展专题培训

为了确保内部控制执行的有效性，组织全员开展内部控制培训，对内部控制体系相关内容进行说明。培训内容应当包括：

各项经济业务流程关键环节及制度要求；

内部控制体系建设中发现的重点问题及针对问题的应对措施；

内部控制体系后续执行过程中相关工作，重点包括风险评估及评价监督；

内部控制手册及内部控制相关制度的修订。

2.2.2.5　制订项目实施主计划

行政事业单位内部控制建设实施主计划是内部控制建设项目的具体安排，如时间安排、人员安排、具体工作内容以及相应工作成果等。主计划的编制应以项目总体规划和思路为指导，根据规划设计阶段、调研诊断阶段、体系建设阶段、体系运行阶段工作内容来具体制定。

单位实施主计划请见下面的参考模板。

 

第1章 总　论

SECTION 1.1 内部控制实施方法论概述 

SECTION 1.2 内部控制实施方法论的目的、意义 

SECTION 1.3 特别说明 

第2章 内部控制实施方法论详解

SECTION 2.1 内部控制标准实施路线概述 

SECTION 2.2 内部控制项目规划 

2.2.1　项目规划阶段概述 

2.2.2　项目规划阶段工作任务 

SECTION 2.3 内部控制调研诊断 

2.3.1　调研诊断阶段概述 

2.3.2　调研诊断阶段工作任务 

SECTION 2.4 内部控制项目建设 

2.4.1　项目建设阶段概述 

2.4.2　项目建设阶段工作任务 

SECTION 2.5 内部控制项目运行 

2.5.1　项目运行阶段概述 

2.5.2　项目运行阶段工作任务 

SECTION 2.6 项目组内部控制 

2.6.1　项目组控制目录 

2.6.2　项目组业务沟通 

2.6.3　项目组评估 

2.6.4　项目组风险评估 

2.6.5　内部控制项目档案 

第3章 内部控制建设项目管理

SECTION 3.1 项目范围管理 

3.1.1　项目范围的定义 

3.1.2　项目任务分解 

3.1.3　项目范围的控制 

SECTION 3.2 项目时间管理 

3.2.1　项目时间计划和工作进度 

3.2.2　项目时间和进度控制 

SECTION 3.3 项目质量管理 

3.3.1　质量管理规划 

3.3.2　质量控制 

SECTION 3.4 项目成本管理 

3.4.1　规划成本管理 

3.4.2　项目成本控制 

SECTION 3.5 人力资源管理 

3.5.1　组建项目团队 

3.5.2　管理项目团队 

SECTION 3.6 项目沟通管理 

3.6.1　规划沟通管理 

3.6.2　控制沟通 

SECTION 3.7 项目风险管理 

3.7.1　项目质量风险控制 

3.7.2　项目进度风险控制 

3.7.3　项目成本风险控制 

SECTION 3.8 项目合同管理

3.8.1　合同商务管理 

3.8.2　合同订立管理 

3.8.3　合同履行管理 

3.8.4　合同变更管理 

3.8.5　合同验收管理 

3.8.6　合同档案管理 

第4章 应用模板

SECTION 4.1 《内部控制体系建设实施方案》参考模板 

SECTION 4.2 《内部控制体系风险评估报告》参考模板 

SECTION 4.3 《内部控制体系建设调研报告》参考模板 

SECTION 4.4 《内部控制手册》参考模板 

SECTION 4.5 《内部控制内部监督实施方案》参考模板 

SECTION 4.6 《内部控制自我评价实施方案》参考模板 

附　录

附录1 行政事业单位内部控制规范（试行）（财会〔2012〕21号） 

附录2 关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会〔2015〕24号） 

附录3 关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知（财会〔2016〕11号） 

附录4 关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知（财会〔2017〕1号）