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作者简介

　　本书主编为全国人大常委会法制工作委员会刑法室主任王爱立，并由全国人大常委会法制工作委员有关同志结合参与法官法立法研究工作的思考和体会，进行撰写。

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内容介绍

　　《中华人民共和国法官法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2019年4月23日修订通过，2019年4月23日公布，自2019年10月1日起施行。为帮助读者学习新修订后的中华人民共和国法官法，特出版《中华人民共和国法官法解读》。

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精彩书摘

第一章　总则

第一条　为了全面推进高素质法官队伍建设，加强对法官的管理和监督，维护法官合法权益，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，保障司法公正，根据宪法，制定本法。

条文主旨

　　本条是关于法官法的立法目的和立法根据的规定。

立法背景

　　1．法官法立法目的及意义

　　法官法是规范审判权行使主体、构建我国法官制度的专门法律，是完善法官队伍管理和监督、提高法官职业保障的基本依据。法官法于1995年2月28日经第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过。2001年第九届全国人民代表大会常务委员会对法官法作了修改，进一步完善了担任法官的学历等任职条件，增加了对法官的法律监督等相关内容，明确规定，国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。2017年第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，再次对法官法等作了修改。主要是完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，这也是党的十八届四中全会提出的重要任务。修改后规定：(1)初任法官采用考试、考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格并且具备法官条件的人员中择优提出人选。(2)国家对初任法官实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商最高人民法院等有关部门组织实施。通过以上修改完善，法官法明确规定了法官的权利义务、选任管理、培训考核、任职回避、工资福利、辞职辞退等制度，对于提高法官队伍素质、推进建立法官制度、加强法官职业化建设发挥了十分重要的作用。

　　近年来，随着依法治国方略逐步推进，司法体制改革不断深化，人民法院工作出现了许多新情况新问题，对法院队伍建设和法官管理体制提出了更高要求。实践表明，法官法关于法官的权利义务、任职条件、选任机制、职业保障等很多内容，需要适应新形势新任务的发展，进一步做出修改完善。一是，要贯彻落实党中央重大决策部署，深化司法体制改革的重要任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对深化司法体制改革，保障司法公正作出一系列决策部署，司法体制改革取得重大成果。修改法官法，对于全面落实司法责任制等重大改革任务，巩固司法体制改革成果，进一步提高审判质量效率和司法公信力，具有重要意义。二是，要适应司法审判工作新的发展变化，适应全面推进高素质法官队伍建设的客观需要。现行法官法于1995年颁布施行，二十多年来，人民法院的审判工作和司法环境发生了巨大变化，建立在法官法基础上的法官队伍在职业素养、管理模式、职业保障等方面已经难以适应司法审判工作的新要求。修改法官法，对于保障法官依法履行职责，适应新形势新要求，全面加强法官队伍建设，落实“五个过硬”总要求，具有重要意义。三是，修改法官法是完善中国特色社会主义法律体系的重要任务。法官法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。随着刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律不断完善，修改法官法，进一步明确法官的义务权利、任职条件、选任机制、管理体制和职业保障，对于维护法律之间的和谐统一，具有重要意义。

　　本条经过多次修改。1995年《中华人民共和国法官法》第一条规定，为了保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，提高法官的素质，实现对法官的科学管理，根据宪法，制定本法。2001年修改时将本条修改为：“为了提高法官的素质，加强对法官的管理，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，保障司法公正，根据宪法，制定本法。”2019年修改法官法时对本条主要做了三处修改，一是，将“提高法官的素质”，修改为“全面推进高素质法官队伍建设”。这主要是落实习近平总书记关于“要旗帜鲜明把政治建设放在首位，努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍”和党的十八届四中全会关于“建设高素质法治专门队伍”的要求，体现了对法官队伍政治、业务等各方面素质的全面要求。二是，增加了加强对法官监督的内容，将“加强对法官的管理”修改为“加强对法官的管理和监督”。这体现了司法责任制改革精神，进一步加强对法官履职的监督的要求。三是，增加了“维护法官合法权益”的内容。近年来，社会上侵害法官合法权益的违法犯罪行为时有发生，保护司法人员依法履行职责是司法体制改革的重要内容，因此在本条中增加了维护法官合法权益的内容。在总则中增加这一规定，体现了对法官合法权益的重视。以本条为统领，在具体章节中也增加了保护法官权益方面的内容：增加规定“法官的职业尊严和人身安全受法律保护”；细化侵害法官人身权益的情形，对法官人身安全保护措施的规定作出进一步明确以增强可操作性；等等。

　　2．各方面提出的意见

　　2017年12月提请第十二届全国人大常委会审议的法官法修订草案第一条规定：“为推进法官正规化、专业化、职业化建设，加强对法官的管理，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，保障司法公正，根据宪法，制定本法。”有的建议增加“维护法官合法权益”的内容。有的建议将“推进法官正规化、专业化、职业化建设”修改为“建设高素质法官队伍”，以更准确、更全面地体现对法官队伍建设的总体要求。有的提出，“推进法官正规化、专业化、职业化建设”的表述不妥，似乎之前法官队伍不正规，而且法官本来就是一种职业，没必要规定职业化。

　　法官法修订草案二次审议稿增加了“维护法官合法权益”的表述。有的建议调整表述顺序，将本条修改为“为了保障司法公正，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，推进法官正规化、专业化、职业化建设，加强对法官的管理，维护法官合法权益，根据宪法，制定本法”。有的建议增加加强对法官的“监督”的内容。

条文解读

　　1．关于法官法的立法目的

　　本条规定的法官法的立法目的包括六个方面的内容：

　　(1)全面推进高素质法官队伍建设。

　　本条规定的高素质既包括政治素质，也包括业务素质、道德素质等各方面的要求。全面推进高素质法官队伍建设是实现全面依法治国、建设社会主义法治国家的人才保障，也是实现司法公正的前提。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障，同时提出建设高素质法治专门队伍。根据党的十八届四中全会决定的要求，建设高素质法官队伍要把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。要抓住司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。在2019年中央政法工作会议上，习近平总书记再次强调，要坚持党对政法工作的绝对领导，要旗帜鲜明把政治建设放在首位，努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍。加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。本法在第十二条法官的条件中明确规定，法官要“拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度”“具有良好的政治、业务素质和道德品行”，在第三十一条中规定，“对法官应当有计划地进行政治、理论和业务培训”。

　　关于建设包括法官在内的高素质法治专门队伍，十八届四中全会决定也提出了明确、具体的要求：推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设。加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官专业职务序列及工资制度。建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。以上都属于“全面推进高素质法官队伍建设”的内容，在本法其他章中有具体的细化，这里不再展开。另外，本法还规定了法官的条件、任免，以及法官的管理、考核、职业保障等制度，这些规定都是提高法官队伍素质的重要法律保障。

　　2017年1月，《中共中央关于新形势下加强政法队伍建设的意见》明确了新形势下政法队伍建设的指导思想、目标任务，提出了加强和改进政法队伍建设的政策措施，要求牢牢把握政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的总要求，坚持中国特色社会主义政法队伍正规化、专业化、职业化方向，深入推进思想政治、业务能力、纪律作风建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。具体包括，加强思想政治建设，加强履职能力建设，加强纪律作风建设，加强政法领导班子和领导干部队伍建设，健全职业保障体系等内容。

　　(2)加强对法官的管理和监督。

　　法官是依法行使国家审判权的人员，为了保证国家审判权的正确行使，必须加强对法官的管理和监督，并且要将这种管理和监督制度化、法律化，在此意义上可以说法官法也是法官管理法、监督法。关于加强对法官的管理，本法总则明确要求，法官应当勤勉尽责，清正廉明，恪守职业道德。本法还具体规定了一系列法官的义务及制度：明确规定了法官的义务，要求法官必须严格遵守宪法和法律，秉公办案，不得徇私枉法，要依法接受法律监督和人民群众监督；明确规定了法官的条件、遴选与任免，法官的考核、奖励和惩戒；明确规定了法官的任职回避、工资福利、辞职辞退等制度；等等。法官法的这些规定确立了较为完备的法官管理制度，使对法官的各项管理工作有法可依，是加强对法官管理的重要法律保障。1995年法官法在第一条中规定加强对法官的科学管理，2001年修改法官法时将“科学管理”改为“管理”，这并不是否定对法官进行科学管理的重要性。审判活动自身特有的规律性决定了法官的工作具有很强的专业性，因此，法官的管理必须反映其本身的工作性质和特点，实行科学管理。但是，科学管理只是在加强对法官的管理中需要注意的一个方面，它并不能包括法官管理的所有内容。将科学管理改为管理，其涵盖的面更广泛了。

　　2019年修改法官法时在加强对法官管理的基础上，增加了加强对法官监督的内容。司法责任制、员额制等是本轮司法体制改革的重要内容。这些改革要求健全审判权运行机制，突出员额法官主体地位，赋予独任法官、合议庭依法独立裁判的权力，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标。但从实践看，个别地方也出现了一些新问题，主要是改革后相应的监督管理机制没有健全或者没有真正落实，导致一些地方案件裁判标准不统一，“同案不同判”“类案相反判”的现象有所增加，影响司法公信力和司法权威，因此加强对法官的监督是很有必要的。本法第八条规定了“法官在职权范围内对所办理的案件负责”，较为全面规定了惩戒制度。这些规定既是司法责任制的体现，也是加强对法官监督的具体要求。此外，加强对法官的监督，还应充分发挥审判监督的作用，完善人民法院组织法规定的审判委员会、专业法官会议制度，以及完善院长、庭长特定情况下的事中监督权。本法第二条关于法官范围的规定中保留了庭长、副庭长的内容客观上有利于对法官的监督。

　　(3)维护法官合法权益。

　　本条有关“维护法官合法权益”的内容是本次修改法官法新增的规定，也是本法立法的重要目的之一。维护法官合法权益是确保法官依法履职的基础，在此意义上，可以说法官法也是法官权益保障法。近年来，社会上侵害法官合法权益的违法犯罪行为时有发生，增加这一规定更有现实意义。尤其是，保护司法人员依法履行职责是司法体制改革的重要内容，进一步完善法官权益保障方面的规定也是落实司法体制改革要求的重要体现。除本条规定之外，本法也相应完善了惩处对法官实施打击报复行为的规定，增加规定法官的“职业尊严和人身安全受法律保护”，并细化了侵害法官人身权益的情形。如，本法第五十五条规定，法官的职业尊严和人身安全受法律保护。任何单位和个人不得对法官及其近亲属打击报复。对法官及其近亲属实施报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害、威胁恐吓、滋事骚扰等违法犯罪行为的，应当依法从严惩治。第五十六条规定，法官因依法履行职责遭受不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤，致使名誉受到损害的，人民法院应当会同有关部门及时澄清事实，消除不良影响，并依法追究相关单位或者个人的责任。第五十七条规定，法官因依法履行职责，本人及其近亲属人身安全面临危险的，人民法院、公安机关应当对法官及其近亲属采取人身保护、禁止特定人员接触等必要保护措施。

　　(4)保障人民法院依法独立行使审判权。

　　《中华人民共和国宪法》第一百三十一条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。本条有关保障人民法院依法独立行使审判权的规定也是贯彻宪法精神的直接体现。法官作为人民法院中依法行使国家审判权的审判人员，其职责、义务和权利的设置直接决定了人民法院独立行使审判权这一宪法规定的实现程度与效果。

　　保障人民法院依法独立行使审判权包括三层含义。首先，我国的审判权属于人民法院，其他任何机关不得行使，这是由我国宪法确立的一项基本原则。其次，人民法院独立行使审判权，不受任何机关、团体和个人的干涉。这里的干涉是指非法干预和干扰，而不能将其与合法的监督相混淆。根据我国宪法的规定，各级人民法院向同级人民代表大会及其常务委员会负责，受其监督；人民检察院作为国家法律监督机关，对人民法院执行国家法律的情况有监督的权力；人民群众和其他社会组织，对人民法院的工作也有监督权、批评建议权。最后，人民法院必须依法行使审判权。独立性并非任意性，人民法院的审判活动必须严格依照宪法和人民法院组织法、与案件相关的实体法以及相应的程序法的规定进行。

　　本法关于全面推进高素质法官队伍建设，加强对法官的管理和监督，维护法官合法权益的规定实质上是为了确保人民法院依法独立行使审判权，进而实现司法公正。确保人民法院独立行使审判权，一个重要方面是要防止非法干涉司法活动的行为。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。以上要求对于保障人民法院依法独立行使审判权具有非常重要的意义。为切实保障人民法院依法独立行使审判权，本法在总则第七条中进一步明确规定，法官依法履行职责，受法律保护，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在第五十四条中规定，任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务。对任何干涉法官办理案件的行为，法官有权拒绝并予以全面如实记录和报告；有违纪违法情形的，由有关机关根据情节轻重追究有关责任人员、行为人的责任。第十一条关于法官权利的规定中明确规定，法官享有非因法定事由、非经法定程序，不被调离、免职、降职、辞退或者处分的权利。

　　(5)保障法官依法履行职责。

　　法官是人民法院审判权的具体行使者，为法官依法履行职责、开展审判活动提供必要的条件，是法官正确、及时履行职责的前提，是人民法院审判工作得以顺利进行的前提，也是保障人民法院依法独立行使审判权的前提。因此，制定法官法的目的之一，就是保障法官有条件依法履行职责。本法规定了法官的职责、义务和权利，法官的条件和遴选，法官的任免，法官的管理，法官的考核、奖励和惩戒，法官的职业保障等，为保障法官依法履职提供了法律依据。保障法官依法履行职责还意味着要加强对法官的依法监督和管理，保证法官不得滥用职权违法办案，也不得懈怠法定职责，玩忽职守、不履行或不认真履行职责。

　　2016年7月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《保护司法人员依法履行法定职责规定》。这一规定也是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的有关要求，建立健全司法人员依法履行法定职责保护机制而制定的。相关内容也在本法中做出了具体规定，这里不再展开。

　　(6)保障司法公正。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　在法治国家中，司法权具有最终性，司法活动是解决社会纠纷的最后程序，也是社会公正的最终保障。司法权的最终性决定了司法公正是司法活动的出发点和归宿。公正的司法可以及时有效化解社会矛盾，维护社会稳定和发展。司法不公甚至于司法腐败不仅不能维护社会稳定，而且会造成矛盾激化，影响人民群众对国家政权的信任和支持，后果非常严重。影响司法公正的因素是多方面的，保障司法公正也必须从各方面入手，采取综合性措施，而建立一支高素质的公正廉洁的法官队伍无疑是保障司法公正的重要环节。因此，法官法的立法目的之一，就是要以法律手段来规范法官的选任、管理、奖惩等活动。全面推进高素质法官队伍建设，加强对法官的管理和监督，维护法官合法权益，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，归根结底，就是要实现司法公正。

　　2．关于法官法的立法依据

　　本条规定，“根据宪法，制定本法”。这包括两个方面的意思：一是，本法的制定根据来源于宪法。二是，本法的规定不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法，是中国特色社会主义法律体系的统帅、核心和基础，是一切立法活动的根据。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。现行宪法第三章第八节第一百二十八条至第一百三十三条对人民法院的设置、组织和职权作了规定。法官是人民法院中具体行使国家审判权的人员，其审判的职权也来源于宪法。《中华人民共和国宪法》第六十七条规定了审判员的任免。另外，法官的有些权利义务也来自于宪法。如，《中华人民共和国宪法》第二十七条规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。关于培训，本法第三十条规定，初任法官实行统一职前培训制度。第三十一条规定，对法官应当有计划地进行政治、理论和业务培训。法官的培训，应当理论联系实际、按需施教、讲求实效。关于监督，本法除了在本条的立法目的中明确规定了要加强对法官的监督的内容，还在本法第十条法官的义务中规定，法官要依法接受法律监督和人民群众监督。另外，本法第十条法官在依照法定程序产生后在就职时应当公开进行宪法宣誓的规定也是直接源自宪法。关于《中华人民共和国宪法》第五条规定的“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，本法在第二条关于法官范围的规定中，保留了审判员的称谓，与《中华人民共和国宪法》第六十七条有关审判员的规定是一致的。