第1章 当代中国城镇化改革与农村地权变动的联系
第1节 当代中国城镇化的模式变迁
一、从“城市化”到“城镇化”
在西方国家，“城市”、“城邦”的历史已是悠久，而作为一种演变过程、发展趋势、社会现象的“城市化”在人类历史上是伴随着近代工业化而展开的，在世界范围来看，城镇化至今有260年的历史。城市化的概念，从各学科、各角度、各维度去定义皆有不同面向。目前并没有公认的权wei定义。一般而言，城市化（Urbanization）是指农村人口不断向城市集中转移，农村人口享受城市公共服务，实现市民化的过程。“城市，让生活更美好”，揭示人们生活水平生活质量的提升是城市化发展的终皈依。
“城镇化”是现代的一个热词。考究“城镇化”这一词源，从历史来看，传统中国里，从基层上看去，中国社会是乡土性的 。传统中国并没有“城市化”或“城镇化”的说法。建国后，先是国内学者创造了“城镇化”这个概念。不少学者深化了这一概念 。对于城镇化与城市化是否存在差别，学界有两种观点，一是认为城镇化是城市化的起点和初期阶段，是城市化的一种发展模式。二是认为城镇化等同于城市化 。在实践中的发展中其赋予了诸多基于中国特殊国情基础上的中国特色，许多学者赞同主张使用“城镇化”。1998年10月中共十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业与农村工作若干重大问题的决定》正式使用了“城镇化”一词。至此，进入中央高文件的“城镇化”一词被社会各界广泛运用。现今的学术论述大多已将“城镇化”与“城市化”等同。
二、我国城镇化模式的历史变迁
被誉为“中国经济的火车头”的城镇化，早已引发国内外学界的关注，时至今天也吸引世界瞩目。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫•斯蒂格利茨曾经预言：中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。 作为我国经济发展的巨大引擎，中国的城镇化创造了世界经济发展的奇迹，直接推动我国经济长时间高速增长。
在新中国建国至今的历史上，可以1978年改革开放为分界线，显现两个迥然不同的历史发展期。又分为其大致可分为下面几个阶段：
1.1949-1978年:以计划经济为主的城镇化缓慢发展阶段
建国初期，新中国城镇化水平仅有10.64％。国家实施优先发展重工业和城市的战略，国家从工农业产品的剪刀差从农民获取发展工业与城市的积累力量，这时期既有“一五”时期、“二五”时期城市人口的聚集，但也有数千万计的知识青年“上山下乡”返流农村和干部下放农村等逆城镇化发展潮流，该阶段发展受国家政治影响巨大，异常曲折。我国城镇化水平缓慢进展到1978年也仅是17.92％，平均每年增长0.25％。
2.1978-1992年:以农开发上海浦东新区等决定，这标志着城市经济体制改革成为国家改革重点。此后，城市发展活力大大激发，在全国范围内设市设镇的数量激增，城市建设步伐加快。这阶段，沐浴着改革开放的初春之风，我国城镇化率从17.92％提升至27.46％，平均每年增长0.68％。
3.1992-2003年:以市场经济体制和分税制改革为契机的城镇化迅速发展阶段
1992年“南方谈话”之后改革开放继续深入，社会主义市场经济体制改革提上日程，令市场在资源配置的作用越发明显。1994年分税制改革，中央财权上收，事权下放，将土地收益划给地方政府，自此开启土地财政模式。此后又随着1998年里程碑式的住房制度改革，从此结束福利分房，开启住房市场化时代。在土地方面，上个世纪90年代，我国国有建设土地使用权开始探索“招拍挂”制度创新。这阶段，地方政府开始热衷于扩大对农地征收，对加快房地产开发和基础设施建设孜孜不倦，声势浩大的土地城镇化如火如荼进行。可以说，此时国家的政策已经撬动巨大的房地产市场以及地方政府城镇化的财源依赖路径。发展至这一时期我国城镇化率已达40.53％，平均每年增长1.18％。
4.2003-至今:伴随城乡矛盾深化的城镇化高速发展阶段
连续几年两位数增长的房地产市场发展带动下的城镇化，在2003年国有建设用地土地“招拍挂”等一系列制度创新已经配套完善的基础上，对我国经济起到了重要的推动作用。2003年国务院发布的（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》）认为房地产业已经成为国民经济的支柱产业，要坚持住房市场化的基本方向。尽管之后国家对房地产市场的定位有了新的思考，但对于房价过快上涨，国家对房价采取的措施无济于事。发展到这一高速时期，城乡矛盾同时也日益显现。在中央层面，2003年中央开始实施新农村建设，2004年我国提出“18亿亩耕地红线”战略，严格保护耕地。然而，对地方政府而言，其在GDP 的指标棒下中央的三令五申并非其“紧箍咒”。一方面，地方政府还是继续保有对农地征收，加快房地产开发的热情。但另一方面，其不愿花费成本也未予重视“农民工”市民化问题。即便矛盾积累，但不影响我国城镇化依然高歌猛进，截止2015年底，我国城镇化水平已超56.1％，城镇常住人口达到7.7亿，该阶段平均每年增长1.29％。伴随城乡矛盾的演变，也是这一时期城市人口首次超过农村人口，这也是作为农业大国的中国五千年历史上的首次。
三、我国城镇化既有模式中的突出问题
巨大的成就背后也现存许多令人担忧的问题。比如考究城镇化水平确有问题，按现有标准，城镇化率是常住人口的城镇化率。而以常住人口为标准计算城镇化率合理科学么？ 我国有2.5亿离开农村而又没有融入城市的农民工，农民工常年居住在城镇，但无法平等享受教育就业、社会保障、医疗卫生等方面的公共服务，城镇化的本质就是进城的居民得以享受城镇的公共服务，这种数以亿计的人口“被城镇化”现象难以令人心情舒畅。这种“要地不要人”的发展战略，令许多地方的城镇化实质表现为土地城镇化，而非人的城镇化。换言之，即是城镇建成的速度远远超过了人口向城镇聚集的速度，更何谈融合的速度？
如上所述，城镇化有两大进路：以地权变动为主线的“土地城镇化”和以户籍与社会保障改革引导的“人口城镇化”。 目前我国人口城镇化远远滞后于土地城镇化。我国的城镇化的推进突出特征是政府主导、大范围规划、整体推动、土地的国家或集体所有、空间上有明显的跳跃性、民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件等。 从历史来看，政府主导的土地城镇化有其明显脉络。
建国伊始，国家实施优先发展重工业和城市的战略，国家从工农业产品的剪刀差从农民获取发展工业与城市的积累力量。1958年全国人大常委会公布《中华人民共和国户口登记条例》限制城乡人口自由迁移，其又配套户口与劳动就业、粮食、福利挂钩等限制非农业劳动力与农业劳动力的流动以此保障服从计划经济、工业城市优先发展的格局，由此形成了城乡二元户籍制度。这种城乡二元分割的局面，事实是让“户籍”承担不应当的背负与责任，令其不单是登记管理的工具，更以此为作为分界标签形成二元就业、二元福利、二元经济、二元管理等人为设置的阻碍城乡一体发展的沟壑，时至今日，屡次改革仍不能触其根本。
进入改革开放新阶段后，政府对城镇土地一级市场拥有绝对的垄断，国有土地才可进行城市建设。究其原因，是城镇化需要地方财源。“土地城镇化”的财源地方政府靠着“卖地财政”。1994年分税制改革后，中央财权上收，事权下放，将土地收益划给地方政府，从此开启地方政府越来越依赖卖地财政的模式。此后又随着1998年里程碑式的住房制度改革（从此结束福利分房，开启住房市场化时代）和2003年国有建设用地土地“招拍挂”等一系列制度创新配套，“土地财政”愈演愈烈。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地......前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。 在我国城乡二元格局下，如果进行房地产开发需要农村集体土地，必须经政府批准征收为国有土地，政府低价从农民集体手中收购土地，获得集体土地的终处分权，然后高价有偿出让给开发商开发使用，开发商或囤地几年再开发或直接开发，把土地出让金和各种税费的负担转嫁于房屋买受者，在此过程也用高房价谋取了高利益。农村集体是集体土地所有权人，农民则是集体经济组织成员，而与政府和开发商的巨大收益相比，农民所获的征收“补偿”少之又少。“土地财政”推动的“土地城镇化”其一方面推动了中国高速发展的城市化，造就房产巨富弄潮儿。一方面，地方政府征收的土地出让金和各种税费占了房价的绝大比例，这笔费用由开发商传导到房屋买受者，造成了今日房价的稳步高企，没能购房者的农民工只能望房兴叹，难求立锥之地。另一条以户籍与社会保障改革引导的“人口城镇化”的进路远远跟不上地权变动的“土地城镇化”。 有论者归纳，我国城镇化进程中存在六个“滞后”：城镇化滞后于工业化；人口城镇化滞后于土地城镇化；城市建设滞后于城镇化速度；身份转换滞后于职业转换；文化建设和生态建设滞后于实体建设；城市管理滞后于实体建设。 过去几十年，我国城镇化主要得益于廉价的土地、廉价劳动力等要素得以高速发展，也总体上都是牺牲农民利益驱动的，现已弊端凸显，不可持续。
四、新型城镇化：从土地的城镇化到人的城镇化
正是如此，2012年11月中共十八大提出，中国要推进新型城镇化。在十八大报告中，新型城镇化被提上一个新高度，被称为“新四化”（中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路）之一。
2013年11月召开的十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，创新人口管理，加快户籍制度改革”、“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。
2013年12月召开的中央城镇化工作会议是新中国建国以来第1次城镇化会议。指出，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
2013年中央农村工作会议明确提出“3个一亿”的目标，即到2020年解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区城镇化。
2014年3月，历史3年编制的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式公布。被称作“新型城镇化转型之路的风向标”的该部规划贯穿强调的是全面提高城镇化质量和加快转变城镇化发展方式。
2015年11月，党的十八届五中全会更是强调加快提高户籍人口城镇化率，揭示城镇化的本质是实现农村人口从“农民”到“市民”的彻底转变。
李克强总理指出：“我国作为一个发展中大国，大的内需是在城镇化，促进发展大的潜力也在城镇化。”就目前来说，新型城镇化所涉及的改革是牵一发而动身的，对土地制度、户籍制度、城乡关系等无不涉及。以新型城镇化为重要抓手全面深化改革是本届政府的思路。
不同于中央政府的全盘考虑，现今市民化的成本需要地方政府去支出 ，令许多地方政府负责人无法像鼓励开发房地产那般有饱满的热情甚至抵触。但事实上，如果从长远利益考虑，市民化过程及成果中能带来的更是我们另外一个巨大历史福利,可以说，实现现代化的进程中没有城镇化这一引擎发力也难达目标。笔者认为，市民化作为城镇化的一个重要任务，怎么强调也不为过。但市民化也不仅仅是户籍制度改度的问题，只能说是以此作为突破口，毕竟原有的结即是在1958年限制城乡居民自由流动的《中华人民共和国户口登记条例》打下的，从而消除种种不应出现的捆绑。除此，还有一个需要厘清的是，我国房地产带动的是城镇化的发展，但不能反过来说，城镇化的重要指标是房地产化，城镇化在硬件上更应与产业化配套。产业化就与市民化过程中一个重要问题——进城农民的职业化——环环相扣之，职业化与市民化强调的公共服务均等化相配合才得称之为生产与保障，静态与动态相结合的完全意义的市民化。
综上，中央高瞻远瞩地多次强调：新型城镇化核心是人的城镇化。笔者认为，新型城镇化进程之推进，是以人为目的，而不得脱离人这一主体。故此，“新型城镇化”这一战略含义表明：首先，在只有让人摆脱不应有的束缚从而释放生产力第1要素即人的要素的城镇化才得称之为“新型”；其次，是基于乡土性的传统，稳妥处理好农村和农民问题的城镇化才得称之为真正意义上的“城镇化”。
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