第1章 绪论
1.1 研究背景
当前全球贸易体系正面临新一轮重构，以改革促发展、以开放求进步、以创新谋赶超是我国经济社会发展不断取得新成就的重要法宝。我国对外开放的第一阶段是利用了经济全球化机遇参与国际分工，主要是借力于他国提供的经济发展机会。在新一阶段的对外开放中，我国主动为自己和他国提供经济发展机会，这是适应经济全球化新趋势的客观要求，也是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择。党的十八大提出加快实施自由贸易区战略，十八届三中、五中全会进一步要求形成面向全球的高标准自由贸易区网络，党的十九大报告明确赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。我国要在深化沿海开放的同时，加大西部开放力度，推动中西部内陆和沿边地区走向开放前沿，成为开放新高地，形成陆海内外联动、东西双向互通的开放格局，促进各区域协调发展。在实践中，各地（特别是内陆地区）要结合自身优势和特点，在主动布局中创造机会，自造红利。
2013年9月27日，国务院正式批准建立中国（上海）自由贸易试验区［China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone，以下简称上海自贸区，其他同］，实施积极主动开放战略，探索我国对外开放的新途径和新模式。2015年4月20日，国务院决定扩展上海自贸区实施范围，批复成立广东、天津、福建自贸区。2017年3月31日，国务院批复成立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区。2018年10月16日，国务院批复同意设立海南自贸区。2019年8月2日，国务院批复同意设立山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江自贸区。2020年9月21日，国务院批复同意设立北京、湖南、安徽自贸区。截至2020年底，我国自贸区总数已达21个，分67个片区，从沿海到内陆、从发达省份到中西部欠发达省份的全新战略格局——“雁阵模式”已然形成，260项制度创新成果面向全国复制推广，为进一步实现政府职能转变、管理模式创新、投资便利化、贸易自由化等创造了更好契机。
从其他国家和地区的实践来看，自贸区极易被用作洗钱、恐怖融资、涉税犯罪的工具，所以，上海自贸区挂牌后不久，中国人民银行上海总部颁发了《关于切实做好中国（上海）自由贸易试验区反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银总部发〔2014〕24号），要求自贸区内各金融机构落实反洗钱制度规定，积极应对利用人民币跨境流通与自贸区实施洗钱带来的风险，这对自贸区反洗钱监管具有一定的指导意义。2017年，中国人民银行牵头召开反洗钱工作部际联席会议 ，国务院办公厅发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，该意见指出要建立特定非金融机构（designated non-financial institutions，DNFIs）反洗钱监管制度，更好地预防洗钱和恐怖融资风险。尽管这些文件从顶层设计上为自贸区开展反洗钱工作进行了宏观谋划部署，但在实际操作过程中，自贸区相关法律法规并没有明确规定各监管部门的具体职责，因而难以在反洗钱监管方面做到全方位把控。同时，在自贸区发展的初级阶段，管理体系不够健全、监管经验不够成熟，某些领域、某些环节难免存在较大的隐患、漏洞或风险。
习近平总书记在党的十九大报告中提出，“坚持总体国家安全观”，“完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益”（习近平，2017）。党的二十大报告指出，“推进高水平对外开放”，“中国积极参与全球治理体系改革和建设”，“增强维护国家安全能力”，“筑牢国家安全人民防线”（习近平，2022）。自贸区作为我国深化改革、扩大开放、展现全新国际形象的窗口，绝不能成为洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资、涉税犯罪、贪腐转赃的温床，相应地，反洗钱和反恐融资等工作理应引起学界和业界的高度重视。本书旨在剖析我国自贸区潜在的洗钱与恐怖融资行为诱因，识别、测度、评估相关风险，探索优化配置监管资源、完善反制政策举措、提高监管工作的整体有效性，为顺利实施国家自贸区战略保驾护航。
1.2 研究对象界定
1.2.1 关于“中国自贸区”的界定
如1.1节所述，本书的研究对象“中国自贸区”专指我国境内经国务院批准设立的自由贸易试验区（以下简称“自贸区”或“自贸试验区”），不包括一般意义上的自由贸易区（如中国—东盟自由贸易区、中韩自由贸易区等）。考虑到上海自贸区成立较早、相关基础条件相对较好、作为第一个“试验田”的示范效应和政策意义更加显著，而其他自贸区为先后多批次批准成立，因为数据的可获得性和可比性等诸多原因，所以本书选取的案例主要是上海自贸区。
1.2.2 洗钱与恐怖融资的关系
恐怖融资是恐怖主义赖以生存和发展的基础。洗钱作为恐怖融资的重要方式，为恐怖主义的繁衍提供资金上的支持。2001年10月，反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）在美国华盛顿特别会议上规定，一切向恐怖主义提供资金的行为（即恐怖融资）都属于洗钱活动，而不论其来源从形式上看是否合法。2012年2月，FATF修订发布《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》（以下简称FATF新标准），全面确立了反洗钱与反恐融资的新标准，以保障国际金融体系的稳定，提高国际金融体系的透明度。而且，FATF新标准将风险为本作为指导各国反洗钱和反恐融资工作的首要原则。
按照FATF新标准的要求，以及相关国际组织关于贸易融资（通过信用证和托收）过程中反洗钱、反恐融资、防范制裁风险的行业指引（Wolfsberg et al.，2017）系列文件的精神，广义的反洗钱包括反恐融资及打击大规模杀伤性武器扩散融资、涉税犯罪、贪污腐败等相关活动。换言之，“反洗钱”是“反洗钱和反恐融资”的合称。因此，除非特别予以区分，本书研究中的“洗钱”和“反洗钱”都是广义的概念，分别包括“恐怖融资”和“反恐融资”在内。
1.2.3 自贸区洗钱风险定义
洗钱是指出于掩饰犯罪收益（犯罪所得财产的总称）的性质、来源、处所之目的，故意利用现有法律制度的漏洞，通过财产权利或所有权的处置或者转移，谋求或者谋求未遂该非法财产的合法化，包括参与、合伙、共谋及帮助、教唆、便利和参谋等一切行为。简言之，洗钱是对隐瞒或掩饰犯罪收益并使之表面上合法化的整个活动过程的总称。FATF（2007）强调，洗钱风险是外部洗钱威胁（threats）和内部反洗钱漏洞（vulnerabilities）共同作用的结果（consequences），可以简单理解为发生洗钱活动的可能性。这里，外部洗钱威胁包括显性威胁和潜在威胁，前者主要表现为洗钱需求，后者主要表现为洗钱吸引力；内部反洗钱漏洞是指洗钱风险防范体系中易被不法分子利用的薄弱环节。外部洗钱威胁的客观存在与内部反洗钱漏洞的不可避免，决定了洗钱风险的现实存在，因此，洗钱风险不能完全消除。在有限的时间和空间里，只能通过改变一定的条件对其影响加以控制或降低（孙婧雯，2014）。基于对洗钱风险的上述认知，本书将自贸区洗钱风险定义为“自贸区内部蕴含的洗钱威胁和反洗钱规制体系自身的漏洞及由此而造成的影响”，这里，如1.2.2节所述，“洗钱”同样是包括“恐怖融资”在内的广义概念。
度量风险的方法有多种，包括对风险的损失额估计、对风险发生的概率估计及二者的结合估计。在本书中，直接估计洗钱风险的损失额较为困难，因为洗钱活动具有隐蔽性。现有研究通过估算洗钱规模来衡量洗钱风险，这主要是基于已侦查的上游犯罪案件数目等数据。也有研究通过估测大额交易和可疑交易规模来衡量洗钱风险。但我国自贸区建立不久，相关数据十分缺乏，且各地区大额交易和可疑交易报告数据较为敏感，因而无法直接进行自贸区洗钱规模或可疑交易规模估计。基于此，本书遵循FATF指引，从“可能性”这一角度研究自贸区洗钱风险，即将自贸区洗钱风险简单理解为自贸区被不法分子恶意用于洗钱（含恐怖融资）目的的可能性。
1.3 研究目的与意义
1.3.1 研究目的
本书研究目的如下：①深入挖掘我国自贸区特殊的制度安排、先行先试的改革创新性业务等对洗钱和恐怖融资活动的诱因，结合区外洗钱威胁与区内反洗钱漏洞及影响评估相关风险，揭示国家安全新威胁；②识别、评估我国自贸区洗钱风险的影响因素，为践行风险为本的监管原则提供决策依据；③基于我国设自贸区省市的数据分析，研究对外贸易与金融发展对洗钱规模的影响效应，探究洗钱风险传导机制；④科学评价我国自贸区的反洗钱监管风险，研究反洗钱监管演化博弈问题，进而提出自贸区内外联动、本外币监管合一的反洗钱与反恐融资资源优化配置及配套政策举措建议。
1.3.2 研究意义
在理论上，我国自贸区完全区别于国外自贸区，有其自身特殊的“改革试验田”、“开放压力测试平台”性质和“先行先试”、“形成可复制、可推广的经验”任务，没有成熟的、成功的经验可以借鉴。本书运用国际最新风险为本（risk-based approach，RBA）理念，探索新兴的中国自贸区反洗钱与反恐融资问题，既有助于促进相关学科的理论创新，早日形成符合我国国情的反洗钱和反恐融资理论体系，又有益于探索自贸区的政府治理模式，妥善处理推进自贸区战略与形成高水平对外开放新格局、实施国家安全战略与健全公共安全体系的辩证关系，提升我国在全球经济治理中的制度性话语权。
在实践上，中国自贸区涉及众多理论与实践创新。面对日益严峻的国际洗钱、恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资趋势，如何界定、识别、度量自贸区蕴含的洗钱和恐怖融资风险，防范国家安全新威胁，并通过适度监管促进自贸区深化改革和扩大开放？如何实现有限监管资源的优化高效配置，切实提高防范工作的预见性和有效性？如何完善符合我国国情和国际标准的监管规则，以可控方式和节奏主动释放经济金融风险？本书成果有助于科学回应这些关切，推动实现我国自贸区“在开放中监管”与“在监管中开放”的对立统一，以“适度监管”推动“有序开放”，为顺利实施国家自贸区战略保驾护航，为捍卫新时期总体国家安全提供科学决策依据和行动指南。
1.4 主要研究内容及方法
本书主要围绕六个专题展开研究。
专题一（第4章）：自贸区洗钱风险影响因素研究。全面分析我国自贸区洗钱风险现状；从外部洗钱威胁和内部反洗钱漏洞两个方面，剖析自贸区洗钱风险的影响因素；在文献回顾与专家访谈基础上，从社会、地理、经济金融、政治、法律环境和洗钱的上游犯罪状况六个方面，归纳提炼14个影响我国自贸区洗钱风险的因素。基于专家访谈意见，构建我国自贸区洗钱风险的影响因素模糊认知图（fuzzy cognitive map，FCM）模型，使用模糊认知图的迭代推理机制区分各影响因素的影响强度次序，采用灰色关联度分析对模型结果进行印证。通过设置情景，运用模糊认知图模型，模拟分析当自贸区反洗钱法律法规健全度提高、监管部门和义务主体的履职效力提升及上游犯罪规模减小时产生的影响。紧密围绕自贸区洗钱风险的关键影响因素，提出有针对性的政策建议。
专题二（第5章）：设自贸区省市对外贸易与金融发展对洗钱规模的影响研究。遵循FATF的评估指引，运用沃克洗钱规模测度模型（Walker’s generated money for laundering model，WGMLM，以下简称沃克模型），估算2000~2015年我国设自贸区省市每年产生的洗钱规模。选定洗钱规模流量最大的金融和对外贸易两个领域，通过建立面板数据向量自回归（panel data vector autoregression，PVAR）模型，实证研究我国设立自贸区省市的对外贸易、金融发展对洗钱规模的动态影响效应，为后续优化反洗钱资源配置、提升监管工作的针对性和时效性研究奠定基础。
专题三（第6章）：自贸区反洗钱监管风险评价研究—以上海自贸区为例。通过搜集、查阅、梳理现有文献，界定自贸区反洗钱监管机制的内涵，结合上海自贸区反洗钱监管现状，深度剖析目前自贸区反洗
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