第1章 背景与内涵
“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系。”——习近平
地球系统的内外动力作用及其耦合在地球表层形成了一系列剧烈的自然过程和自然现象。当这些激变发生在人类居住的区域，就会给社会造成巨大的损失，我们把这些给人类带来灾难的地球表层变化和过程称之为自然灾害。纵观历史，人类就是在利用资源、减少灾害、寻求更好生存环境的过程中不断迁徙和交流，不断认识自然规律，积累知识和智慧，提高生存能力，促进文明的发展。从这个意义上讲，人类自诞生的那一刻起，就注定与自然灾害共存，人类文明与自然灾害共生。
古丝绸之路始于中国古都长安，绵亘万里，延续千年，是两千多年来中国与世界的一条古老的贸易和文化交流之路，是东西方文明交融的结晶。在当今时代背景下，中国继承以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝绸之路精神，于2013年提出“一带一路”倡议，旨在把“一带一路”地区建设成为和平之路、繁荣之路、开放之路、绿色之路、创新之路、文明之路，增添共同发展新动力。
1.1 共同的“一带一路”
古丝绸之路，始于西汉，千年来积淀了以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝路精神，是人类文明的宝贵遗产。2013年9月7日，国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学做题为《弘扬人民友谊，共创美好未来》的演讲，提出共同建设“丝绸之路经济带”。2013年10月3日，习近平主席在印度尼西亚国会发表题为《携手建设中国-东盟命运共同体》的演讲，提出共同建设“21世纪海上丝绸之路”。“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”简称“一带一路”倡议。截至2021年6月底，“一带一路”倡议得到140个国家和地区的响应，涉及44亿多人口①，包括六大国际经济合作走廊（图1.1），多个港口，以及公路、铁路、航运、航空、管道、空间综合信息网络等。目前，伙伴数量还在不断增长，旨在通过该倡议，把“一带一路”地区建设成为和平之路、繁荣之路、开放之路、绿色之路、创新之路、文明之路，增添共同发展新动力。“一带一路”地区，不是简单的贸易路线沿线的经济体，而是一个跨越不同地域、不同发展阶段、不同文明的广阔区域，是一个开放包容的经济合作倡议，是一个国际合作新平台，是一个各方共同打造的、向所有志同道合的朋友开放的全球公共产品。
在气候变化的大背景下，全球性气候事件所引发的灾害对人类社会的影响广泛存在，在局部地区愈发激烈。“一带一路”地区跨越多个气候区，构造隆升剧烈、地形起伏明显，地球内外动力作用强烈。区域内自然灾害类型多样、分布广泛、活动频繁，对社会生产造成巨大经济损失，对人居安全造成严重威胁，是社会经济发展的重大制约因素。“一带一路”地区多数国家经济欠发达，很多国家单靠国内资源很难应对重大自然灾害，抗灾能力弱，防灾减灾是这一地区社会经济可持续发展的迫切需求。面对时代命题，中国提出的“一带一路”倡议，必然需要与国际合作伙伴共同寻求新的适合当代区域发展的自然灾害风险协同管理模式，协同地区内各个国家，共同提高区域应对灾害的能力，实现区域社会、经济、生态的协同可持续发展。
图1.1 研究区地理位置图
1.2 自然灾害影响
“一带一路”地区包括陆上“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。陆上“丝绸之路经济带”区域内自然环境差异明显、地质构造复杂、地形起伏大、侵蚀营力活跃，加之受季风气候影响，降水集中，地震、地质、气象等自然灾害极为发育，具有分布广泛、活动频繁、危害严重的特点；“21世纪海上丝绸之路”在全球变暖和海平面上升，以及海底地震多发的背景下，区域内台风、风暴潮、地震海啸频发。这给“一带一路”地区各国社会及自然环境造成极大的威胁。
自然灾害对“一带一路”地区的影响，具体体现在直接危害和间接危害两个方面。直接危害指由灾害直接冲击造成的人员伤亡和经济财产损失，包括对建筑和基础设施的破坏。间接危害指没有受到灾害直接冲击，但由于受灾地区交通瘫痪、基础设施损毁等因素的影响，灾情向受灾地区之外蔓延而造成的经济损失。据联合国统计，全球范围频繁发生的自然灾害事件数量不断上升，危害程度逐年增加（图1.2），给“一带一路”地区带来了巨大的财产损失和人员伤亡，对社会和经济发展造成了巨大的负面影响。“一带一路”地区的灾害损失与国家国内生产总值（ gross domestic product，GDP）的比值是全球平均值的两倍以上，且灾害导致的人口死亡率持平或超过世界平均值（ Lei et al.，2018）。重大灾害还会间接造成资源和环境破坏，如造成植被生态系统的严重损毁，对人类生存环境和生物多样性的维系造成灾难性影响，同时还会增加财政支出，影响正常的工农业生产、商业秩序发展，并导致受灾百姓流离失所、被迫迁徙等。自然灾害严重威胁了“一带一路”倡议的实施和地区的可持续发展，防灾减灾、管控风险的任务迫在眉睫。
图1.2 1960～2015年全球自然灾害事件
数据来源：突发事件数据库（Emergency Events Database，EM-DAT）
1.3 减灾国际协议
防御和减轻自然灾害是人类可持续发展面临的共同挑战，联合国对减轻灾害风险给予了很多关注。自1990年以来，联合国一直在努力促进减灾模式的转变，提倡全球在统一指导性框架下共同努力降低灾害风险，其出台的文件对各国政府在战略和行动等层面开展防灾减灾提供了指导，取得了明显的进展和成效。2015年对联合国来说是意义重大的一年，在过去20多年的基础上，通过了《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》（简称《仙台框架》）、《2030年可持续发展议程》和《巴黎协定》3项具有里程碑意义的协定。3个协定相辅相成，在灾害防控目标上保持一致，《仙台框架》是《2030年可持续发展议程》进程中各国签署的重要减灾协议，为达成《巴黎协定》和实现可持续发展目标铺平了道路（图1.3）。灾害风险管理是全球可持续发展和减缓气候变化工作的核心，因此，需要敦促各国在其框架下实践防灾减灾策略，提高抵抗灾害的能力，在一定程度上实现更持续的发展，共谋人类福祉。
图1.3 联合国协议与“一带一路”减灾的联系
1.3.1 《2030年可持续发展议程》
联合国193个会员国领导人于2015年9月在联合国可持续发展首脑会议上通过了《2030年可持续发展议程》，该议程涵盖17个可持续发展目标和169个子目标，其中直接与灾害风险防控相关的子目标有25个。议程的独*之处在于呼吁不同收入水平的所有国家共同采取行动，促进繁荣并保护地球。此外，可持续发展目标还认识到，在致力于消除贫穷的同时，需实施促进经济增长，满足教育、卫生、社会保护和就业机会等社会需求，应对气候变化，保护环境的战略。
1.3.2 《巴黎协定》
《巴黎协定》是2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过，于2016年4月22日在纽约签署的关于气候变化的协定。《巴黎协定》主要是为2020年后全球应对气候变化行动做出安排，共29条，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容。其重点是减少排放，相比工业化前，将全球平均气温升幅控制在2℃以下，并争取实现1.5℃目标，同时提高适应气候变化不利影响的能力。从人类发展的角度看，《巴黎协定》将所有国家都纳入呵护地球生态、确保人类发展的命运共同体当中，按照共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，进一步加强联合国气候变化框架公约的全面、有效和持续实施。
《巴黎协定》明确指出气候变化是自然灾害的驱动条件，控制气候变暖有助于防止全球海平面上升，削弱海洋灾害强度，减少极端天气事件发生概率，降低与之相关的干旱、洪水、滑坡、泥石流等灾害的发生频次，对于“一带一路”地区防灾减灾有着重大意义。
1.3.3 《仙台框架》
2015年3月18日，第三届世界减灾大会在日本仙台闭幕，187个国家和地区与会，会议*终通过《仙台框架》，确定了全球性七大目标和4个优先行动事项，呼吁全球各国加大减灾投入力度，加强能力建设，减少自然灾害带来的损失。这是联合国首次提出具体要求和期限的全球性防灾减灾目标，为灾害应对和灾害风险管理提供了新的方法。
1.七大目标
（1）大幅降低全球灾害死亡率；
（2）大幅减少受影响的民众人数；
（3）减少与全球和国内生产总值相关的经济损失；
（4）大幅减少灾害给卫生和教育等关键基础设施带来的损失，以及对基本服务的干扰；
（5）大幅增加已制订国家和地方减少灾害风险战略的国家数目；
（6）大幅提高对发展中国家的国际合作水平；
（7）大幅增加人民获得和利用多灾种预警系统，以及灾害风险信息和评估结果的
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