《中国县域治理体系现代化研究-中国特色政治文明建设研究丛书》：
（一）传统县域治理体系的构建逻辑
中国传统时代地方建制终于县，这就在学界造成了一种“皇权不下县、县下皆自治”的观点，认为自中央而下的皇帝权力和官府权力止于县一级，县以下就是由宗族和乡绅自治的。尽管这种观点一度广泛流传，但是质疑和反对的意见也不少。①有反对意见认为，仅仅依靠中央朝廷任命组成的小县衙并不足以治理一县，实际上县级官府是通过众多的胥吏、乡里组织和乡绅来进行统治的，也正因如此，皇权得以渗透到广大的乡村地区，而不是皇权不下县。②还有学者把注意力放在所谓的“县辖政区”以及正印官之外的佐贰官、杂职官上，根据佐杂官的分防和驻扎乡村现象，来反驳“皇权不下县、县下皆自治”的观点（不过仅限于清代而言）。③
对这个问题的争论，其实反映的是人们对于中国传统的县域治理体系究竟是什么样子，持有不一致的观点。我们认为，到底哪一种观点更有说服力，不仅要看是否有史料史实的支撑，还要看是否符合前述之集体行动组织逻辑。过去的论争主要发生在史学界，学者们特别重视史料的比拼，却不关心理论的指导，很少去追究整个皇权统治体系和相应的县域治理体系的构建逻辑。结果就是争论双方的观点恐怕都欠缺说服力，都没有很好地把握这个时代的县域治理体系。比如“皇权不下县”的说法，仅从逻辑上推理便知难以成立。如果皇权下不了县，县以下是所谓的自治，那就等于说在中国的帝制时代，实际上是两套体系分别在运作，二者有清晰的界限。如果是这样，那么皇权统治还有可能吗？皇权国家还能够维持下去吗？反过来，认为皇权渗透进了县以下地区，从而认为县以下完全受到县级官府（作为皇权的基层体现）的支配，也未必站得住脚。如果是这样，那就意味着在帝制时代，中国的县级官府力量十分强大，足以保证皇权统治总是成功有效的。但这是不可能也不符合事实的，否则就不会有王朝灭亡了——即使不因为外族入侵。因此，局限于“皇权不下县、县下皆自治”的观点进行争论，不可能把我们引导到正确的道路上去并得到有益的结果。这种先人为主的观念（比如自治这个来源于西方的概念）和思维（比如皇权和自治的对立），会让我们忘记根据中国帝制时代的情况来分析县域治理体系的构建逻辑。
我们已经知道，在中国帝制时代，构建皇权统治体系的出发点就是实现皇权统治。为此，在皇帝以下不仅进行了领域的分工，如执行官与监察官和文官与武官的划分，文官又分为若干部门等；还进行了地域的分工，建立了各个地方政权，并按照地域再分工，形成次级地方政权，最末端就是县级政权。而皇帝高高在上，要实现皇权统治，就不仅要保证中央朝廷的文武监察官员服从于自己，还要设法让各级地方政权都服从于中央朝廷，并通过这些政权的运作，最终使广大民众服从于皇帝的统治。在这个皇权统治体系中，如果说皇帝的主要任务在于控制和协调中央朝廷，中央朝廷和上级地方政权的主要任务在于控制和协调地方各级政权，那么作为皇权统治体系末端的县级政权是直接面对民众的，它的主要任务就只可能是保证民众服从于县级官府，由此完成和实现皇帝对全天下的统治。所以早有人指出，县官是治事之官，负责实际事务，而自此以上的各级地方官则是治官之官，负责监督官员。①对于这种任务分工，可以说历代皇帝大多心知肚明，从而非常重视县级政权，强调其重要性。明太祖朱元璋说：“任官惟贤才，凡郡得一贤守，县得一贤令……何忧不治？”明成祖朱棣说：“为国牧民，莫切于守令。”②清代雍正皇帝也说：“朕惟国家首重吏治，尔州牧、县令，乃亲民之官，吏治之始基也。贡赋狱讼，尔实司之，品秩虽卑，职任綦重”“全省吏治，如作室然。督抚，其栋梁也；司道，其垣墉也；州县，其基址也”“惟尔州县诸臣，具有父母斯民之责，其为朕立之基址，以固邦本焉。”
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