美国国家情报的法治之路绪论绪论一、研究缘起2014年1月4日，我党正式成立了国家安全委员会，并由习近平同志担任委员会主席。这一事件表明党中央和中央军委对我国国家安全的重视程度更上了一个台阶。国家安全委员会作为党中央关于国家安全工作的核心决策机构急需相关情报单位提供高质量的情报服务。但由于国安委初创，相关体制机制建设尚未完善。国家决策层如何高效管理和使用情报尚不明确，而国家各情报机构如何更好地履职尽责，做好情报服务保障更需要一套科学合理的规则制度。2014年10月20—23日，我党召开了第十八届四中全会，依法治国成为本次会议的主要议题。习主席的报告中提到了“法治”对于党的领导、改革和长期稳定的重要性，并着重指出实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现中国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。而情报作为国家和政府工作的一项重要职能，在国家安全决策中更是发挥举足轻重的作用。因此，情报的法治成为了依法治国思想在情报领域的重要体现。而如何实现情报的法治成为了越来越迫切需要解决的课题。为了破解这一亟待解决的课题，我们把视线转向了美国。作为世界唯一的超级大国，美国的情报机构规模最大，经费最多，活动最频繁。仅以2017财年为例，美国各情报机构的年度预算需求高达703亿美元，工作人员人数也超过10万。为了管理和利用好这股庞大的势力，令其成为服务美国国家安全的有力工具，美国政府和国会不遗余力地创设和完善其国家情报法规体系，希望通过法治手段实现对情报的高效驾驭和管控。因此，其国家情报法治历程中包含的各种经验和教训对我国相关体制机制建设具有较高的参考和借鉴意义。1947年，美国国会通过《1947年国家安全法》（National Security Act of 1947），在人类历史上首次以立法的形式建立起了一套较为高效的现代国家情报体制。自此之后，美国政府和国会不断通过创设和修改国家情报法规，在保证国家情报体制大体稳定的情况下，应用小修小补的方式，进行渐进式改良。直到“9·11”事件再次触动美国人的神经，令美国政府和国会下决心对其国家情报体制进行一次较为彻底的转变。2004年，美国国会通过了《2004年情报改革与防止恐怖主义法》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004），再次运用法律的力量将其国家情报体制从根本上进行了革新。通过审视这一段历史我们发现，美国国家情报体制的构建以法为基础和前提，国家情报体制的变革以法为依据和保障，美国国家情报体制的发展也离不开各项法规制度的完善。因此，从纵向的历史角度看，美国国家情报体制的发展演变以法为基础。国家情报体制的发展历程与其国家情报法治过程不谋而合，二者之间存在着紧密的联系。无独有偶，当我们从美国国家情报体制的运行和监督这一横向视角审视时，我们发现各个管理层级都制定和颁布了本层级的法规制度以实施管理，并且对国家情报体制的监督也是依法施行的。法是国家情报体制运行的重要规则和权力来源，也是国家情报体制监督的基本准绳和必然结果。从整体上看，美国国家情报活动也是依法施行。可以说，国家情报体制的运行和监督以法为根本。因此，无论是纵向考察，还是横向思考，我们发现只需以美国国家情报法治的发展历程和实现方式为切入点，就可管窥美国国家情报体制发展演变的基本原理和运行规律。而这些原理和规律不仅是破解美国国家情报制度奥秘的钥匙，也可为完善我国国家情报制度提供有益补充。综上所述，为了实现以上目的，本书将从以下关键问题入手进行破解：1为什么说美国在国家情报领域实行的是法治？美国国家情报体制的构建和嬗变、运行和监督与法之间究竟存在着什么样的关联？2美国国家情报是如何实现法治的？其基本要素有哪些？其实现方法和路径是什么？3美国国家情报法治的动因是什么，其影响因素有哪些？其发展规律是什么？二、概念界定在开始研究之前，有必要对本书所研究的对象进行清晰的界定。这样不仅可以让读者知道哪些内容属于本书的研究范畴，还可以让读者辨明相似概念之间的区别和联系。这也方便读者在接下来阅读本书时不至于失去航标而迷失方向，陷入思维的混沌。（一）情报、管理与情报管理1情报在国内，情报一词常常指的是军事情报。其定义中常常包含“情况”和“分析研究”等关键词。在美国，这两个词分别包含在“知识”“信息”和“活动”中。例如，美国《1947年国家安全法》对情报的定义是“指与外国政府及其部门、外国组织、外国人员的能力、意图和行动或者国际恐怖主义活动相关的信息”。Office of General Counsel: Intelligence CommunityLegal Reference Book, Washington DC: Office of the Director of National Intelligence, Winter 2012, p27美国里根总统1981年颁布的第12333号总统行政命令中对情报的定义是：“情报是有关外国势力、组织、人员及其代理人的活动、能力、计划和意图的及时而准确的信息，对美国的国家安全至关重要。”Ibid, p727美国对外关系委员会在1996年对情报的定义是：“情报是非公开的信息，或基于该种信息的分析，其目的是辅助政府决策者或政府内其他成员。” Council on Foreign Relations, Making Intelligence Smarter: Report of an Independent Task ForceNew York: Council on Foreign Relations, 1996, p8中央情报局对情报的定义是：“情报是对我们周围世界的感知和预知——是美国决策者做出决策和采取行动的前提。”Central Intelligence Agency (Office of Public Affairs), A Consumers Guide to IntelligenceWashington DC: Central Intelligence Agency, 1999, pvii2008年美国参联会重新修订和颁布的《国防部军事及相关用语词典》中对情报的定义是：“对所获得的有关外国、敌对势力和潜在对手、目标作战区域的信息进行搜集、处理、综合、评估、分析和诠释后所得到的产品。该术语也适用于生产该产品的活动和从事该活动的组织机构。”Joint Chiefs of Staff: Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms, Washington DC: Joint Chiefs of Staff, May 2008, pp268-269其中美国参联会的定义最为全面，其定义内容几乎完全吸纳了美国“情报分析之父”谢尔曼·肯特的情报思想。谢尔曼·肯特在《服务于美国世界政策的战略情报》一书中把情报定义为三个方面的内容：“情报是一种知识”“情报是一种组织”“情报是一种活动”。这三个方面从三个角度概括了情报的基本内容。“情报是一种知识”，指的是本国必须掌握的有关其他国家的知识，包括对象国静态和动态的情况。概括起来就是已经确认的事实、正在发生的事情和未来可能发生的事情。SKent, Strategic Intelligence for American World PolicyPrinceton: Princeton University Press, 1949, pp3, 7-8“情报是一种组织”指的是由寻求特殊知识的人组成的实体组织。在某种程度上，情报组织像一个综合性大学；又像一个报社，还像一个企业。情报机构与这些组织有许多的相似之处。Ibid, pp69, 74-77“情报是一种活动”指情报还应是一种行动或流程。它主要包括侦察和研究两部分。Ibid, p151但是这三个方面又不是截然分开，互相独立的。据此，台湾战略学家钮先钟先生综合概括为：“情报是某种组织为追求特定的知识而采取的行动。”钮先钟：《战略研究》，桂林：广西师范大学出版社, 2003年版，第191页。这一论断将情报三个方面的内容融为一体，进一步说明了情报的含义。2管理管理本身就是一门博大精深的学问。在国内，管理学与哲学、法学和军事学等一道并列为我国重要的几大学科门类之一。对于管理的概念，学术界尚未完全统一。不同的机构和不同的专家对管理的理解各不相同。例如，有国内学者将管理定义为“通过一个秩序使人力、物力和财力有机地结合起来的目标行为过程”。沈维凤、章喜为、周发明：《管理学》，国防科技大学出版社，2001年版，第8页。它包括五层含义：第一层含义是管理活动围绕人力、物力和财力资源而开展；第二层含义是要建立一个秩序；第三层含义是只有通过一定的秩序，才能充分发挥人力、物力和财力资源的作用；第四层含义是管理是以目标设置为起点，以目标实现为终点的一个行为过程；第五层含义是实现组织目标是管理者与被管理者共同劳动的结果。同上。而国外的学者也从不同角度提出了自己的看法。例如，“科学管理之父”泰勒（FWTaylor）对管理的定义是：“确切地知道你要别人去干什么，并使他用最好的方法去干。”郭小平、廖志江：《管理学原理》，兰州大学出版社，2005年版，第1页。“现代经营管理之父”亨利·法约尔（HFayol）将管理定义为“所有的人类组织都有的一种活动，这种活动由计划、组织、指挥、协调和控制五项要素构成”。同上，第2页。斯蒂芬·罗宾斯（Stephen Robbins）和玛丽·库尔塔（Marry Coultar）对管理下的定义是：“管理是和其他人一起并且通过其他人来切实有效完成活动的过程。” 同上。无论各位学者专家从哪个角度去定义管理这个概念，他们共同的认识是：一是管理是个多人的有目标导向的活动；二是管理活动离不开资源；三是管理活动是许多活动和程序的有机组合；四是管理的目标是使组织效能、效率双丰收。黄顺春、章征文：《管理学教程》，经济日报出版社，2004年版，第2—3页。综合国内外专家学者的认识，本书对管理的定义为：管理是在特定环境下，围绕组织成员，通过有效规划、组织、领导、协调、监督和控制以配置内外资源，达成特定组织目标的过程。参见王京朝、方宁：《军队管理学教程》，军事科学出版社，2000年版，第2页；郭小平、廖志江：《管理学原理》，兰州大学出版社，2005年版，第1页。该概念中，“组织”一词，作为名词时，指的是为完成特定目标而结合在一起的人的集合；作为动词时，指的是安排分散的人或事物使之具有一定系统性或整体性。申华：《美国国家情报管理制度研究》，军事科学出版社，2010年版，第8页。而“资源”不仅仅指的是人力资源，它还包括非人力资源，如物力、财力等。“规划”指的是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量。“领导”指的是通过某种方式和方法，激励所属成员实现特定目标的过程。“协调”指的是为有效实现既定目标和提高组织整体效能，对组织内外各成员或各机构的工作活动和人际关系进行协商、调节，化解矛盾，使之相互配合、相互适应的行为。陈振明、孟华：《公共组织理论》，上海人民出版社，2006年版，第170页。“监督”是管理的一种形式，主要是指通过内外部调整纠正组织活动中的偏差，检查组织活动的进展与原定计划是否相符，一旦发现问题即找出原因，采取纠正措施予以调节，以达到预期目的的管理活动。沈维凤、章喜为、周发明：《管理学》，国防科技大学出版社，2001年版，第132页。“控制”是管理的核心内容，是指创造条件以使机构在符合特定规则的前提下顺利运行。3情报管理参考上文对情报和管理的定义后，本书认为，情报管理指的是在国家机器内，为提高情报生产效率，通过规划、组织、领导、协调、监督和控制等方式以配置各类资源，令情报组织在遵守相关规则制度的前提下，顺利开展情报工作的过程。从这个定义中可以发现，情报管理的目标有两个：一是提高情报生产效率；二是令情报组织遵守相关规则。情报管理的领域包括两个方面：一是对情报组织的工作活动（包括搜集、分析、反情报和隐蔽行动）进行业务管理；二是对人事、财政和后勤等组织资源进行行政管理。 申华：《美国国家情报管理制度研究》，军事科学出版社，2010年版，第9页。情报管理的主体是情报用户及其代表，而情报管理的对象则是情报组织内各成员。情报管理从宏观上看还可以划分为两个层次：一是国家情报管理或称中央情报管理，指的是国家决策层及其代表对整个情报体系的管理；二是部门情报管理或称机构内部管理，指的是单个情报机构的首脑对其所辖情报机构的管理。（二）制度与体制1制度“制度”一词古已有之。古代的制度指的是一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范。《左传·襄公二十八年》中就有“且夫富，如布帛之有幅焉，为之制度，使无迁也”左丘明：《左传·襄公二十八年》。的说法。自此之后，人们说的制度通常指的是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令等规范。我国1996年的《现代汉语词典》也在保留和发展过去定义的基础上，将制度界定为：“（1）要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；（2）在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。” 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，1996年版，第1622页。这一定义表明，制度既包含规则，也包含执行这些规则的组织。随着时代的发展，制度一词逐渐成为法学和管理学中的一个重要术语，国内外对它也有了不同的认识。在国内，李伟民先生在《法学辞海》中对制度的定义是：“（1）礼仪典章和法令的总称；（2）规定、规程；（3）在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。”李伟民：《法学辞海》，蓝天出版社，1998年版，第1791页。仍然强调制度既包括规则，也包括组织。但是西方学者却有了不同的认识。在管理学领域，诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯（Douglas North）先生将制度与组织进行了区分。他将制度仅定义为“一个社会的游戏规则，或者更正式地，是定义人类交往的人为的约束”。Douglass North, Institution, Institutional Changes and Economic Performance1990, p3虽然诺斯先生的定义颇为抽象，但是其随后举了一个例子说明了制度与组织的区别。在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，诺斯举了一个足球比赛的例子。两支球队在比赛中遵守的各类规则就是制度，但是两支球队本身并不是制度，而是受制度约束的组织。制度是规则，而组织是受规则约束的行动者，但反过来也是规则的制定者。Ibid这个浅显易懂的例子，说明了制度与组织之间的区别和联系。而这也是诺斯先生在管理学领域的重要贡献。其实仔细考察各家之言，我们不难发现，制度一词具有广义和狭义之分。广义上的制度既包含规则，也包含规则制约下的组织；狭义上的制度则仅指规则。由于本书研究的是美国的情报管理问题，因此，下文中提及的制度，都遵循诺斯先生的界定，仅将制度作为一种管理规则，即“制度=规则”。而这一界定也与我国《辞海》中对制度的界定相吻合。1989年《辞海》对制度的定义是：要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。参见《辞海》，上海辞书出版社，1989年版，第210页。至于广义上的制度，我们则用一个更加合适的术语称呼它——“体制”。2体制“体制”一词在我国古代最早指的是文章的体裁。如孔颖达对郑玄《诗谱·周颂》的注疏中就曾提出：“然《鲁颂》之文，尤类《小雅》，比之《商颂》体制又异。” 毛公传，郑玄笺，孔颖达等正义，《毛诗正义》，上海古籍出版社，1990年版，第712页。之后，体制一词逐渐引申至机构的设置和管理权限的划分及其相关关系。它反映的是有关组织形式的制度，通常适用于具有上下级关系的国家机关和企事业单位。如1996年的《现代汉语词典》中就将体制定义为：“（1）国家机关、企业、事业单位等的组织制度；（2）文体的格式。” 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，1996年版，第1241页。李伟民先生在《法学辞海》中也将体制定义为：“（1）组织机构；（2）行动纲要；（3）诗文的体裁。” 李伟民：《法学辞海》，蓝天出版社，1998年版，第1486页。而1989年《辞海》更是将体制定义为：“国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。”《辞海》，上海辞书出版社，1989年版，第257页。从国内学界对该词的定义上我们发现，在管理学领域，体制一词的内涵比制度要大一些，主要指的是机构的组织规则、组织方式及组织结构，反映的是制度行之于外的某种具体表现形式和实施形式。国外学界也将体制看成是制度的外化形式，认为其是组织与制度的结合体。这一观点和国内基本相同，就不另行赘述。总体上看，无论国内国外，学界对体制的定义强调的是组织和规则这两个方面的含义，而这与广义上的制度又较为吻合。即“体制=制度+组织”或“体制=规则+组织”。因此，本书中所论及的体制，指的是广义上的制度，其定义采用的是1989年《辞海》中关于体制的定义，即指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。（三）法制与法治1法制“法制”一词的历史源远流长。早在我国先秦时期，《管子·法禁》一书中就有“法制不议，则民不相私”房玄龄注：《管子》，上海古籍出版社，1989年版，第50—51页。的说法。汉代贾谊的《新书·制不定》也有“仁义恩厚，此人主之芒刃也；权势法制，此人主之斤斧也”贾谊：《贾谊新书》，上海古籍出版社，1989年版，第18页。的论断。宋代范仲淹在《奏陕西河北攻守等策》中也曾提道：“须差近臣，往彼密为经略，方可预定法制，临时不至差失。”杨士奇等撰：《历代名臣奏议》，中国民艺出版社，1986年版，下卷第31册，第7593页。到了近代，严复的《原强》中也提到法制一词：“自其官工兵商法制之明备而观之，则人知其职，不督而办，事至纤悉，莫不备举。”牛仰山：《天演之声：严复文选》，百花文艺出版社，2002年版，第20页。“法制”之说虽然古已有之，但是到了今天，人们对法制概念的认识和理解仍然各不相同。纵观各路大家之说和人们约定俗成的惯例，“法制”一词可有狭义和广义的理解。如李伟民先生在《法学辞典》中将法制定义为：“（1）法律和制度；（2）统治阶级按照民主原则把国家事务制度化、法律化，并严格依法进行管理的一种方式。” 李伟民：《法学辞海》，蓝天出版社，1998年版，第1874页。1996年的《现代汉语词典》中将法制定义为：“统治阶级按照自己的意志，通过政权机关建立起来的法律制度，包括法律的制定、执行和遵守，是统治阶级实行专政的方法和工具。” 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，1996年版，第343页。通过各辞书关于法制的定义，我们发现，狭义上看，法制指的是法律制度，指掌握政权的社会集团按照自己的意志、通过国家政权建立起来的法律和制度；而广义上看，法制指的是一切社会关系的参加者严格、平等地执行和遵守法律、依法办事的原则和制度。当然，除了广义和狭义上的区别外，国内更有学者提出法制是一个多层次的概念，它不仅包括法律制度，而且包括法律实施和法律监督等一系列活动和过程。这是法制概念不断发展和完善的产物。2法治仔细考察国内学者关于法制的定义后我们发现，随着法制概念的不断拓展和延伸，其概念越来越接近“法治”一词。但是二者之间还是存在着一定的区别和联系。李伟民先生在《法学辞海》中将“法治”定义为：“（1）以法治国的简称，中国古代法家的政治主张；（2）资产阶级法治主义的政治主张，应包含两重意思，即已成立的法律得到普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” 李伟民：《法学辞海》，蓝天出版社，1998年版，第1875页。从李先生的定义中我们发现，其法治一词既包含法律制度这些硬规则，也包含依法施政这些软措施。从硬规则上看，要想实现法治，必须有一套较为健全的法律制度，其制度体系必须较为成熟和完备，可以覆盖其所管辖的各个方面;从软措施上看，管理者必须严格依照法律规定，不得以人治代替法治，令法律成为一纸空文，而被管理者也应按照法律要求履行自己的义务，接受管理。管理者和被管理者之间各自依法享受各自的权利和义务。对于李先生的定………

美国国家情报的法治之路目录绪论（1）
一、研究缘起（1）
二、概念界定（3）
三、研究意义（12）
四、研究现状（13）
五、研究思路与研究方法（23）
六、创新点与难点（27）

第一章法与美国国家情报体制的构建和嬗变（29）
第一节美国国家情报体制的发展演变及其法治历程（29）
一、混沌的早期体制与法治积淀期
（建国—1946年）（30）
二、第一次集权体制与法治成长期
（1947—1974年）（41）
三、多元化分权体制与法治发展期
（1974—2004年）（50）
四、第二次集权体制与法治成熟期
（2004年至今）（65）
第二节法在国家情报体制发展演变中的地位与作用（70）
一、法是国家情报体制构建的基础和前提（71）
二、法是国家情报体制嬗变的依据和保障（74）

第二章法与美国国家情报体制的运行和监督（80）
第一节国家情报体制运行和监督中的主要法治表现（81）
一、依法分配情报资源（81）
二、依法审批情报活动（90）
三、依法开展调查评估（94）
四、依法惩处违法行为（101）
第二节法在国家情报体制运行和监督中的
地位与作用（104）
一、法是国家情报体制运行和监督的权力源泉（105）
二、法是国家情报体制运行和监督的根本规则（110）
三、法是国家情报体制运行和监督的必然结果（115）

第三章美国国家情报实现法治的方法和路径（118）
第一节科学立法确保法为良法（118）
一、多方参与（119）
二、程序合法（130）
三、实践完善（134）
第二节秉公执法实现依法行政（138）
一、严格依法开展工作（138）
二、规范行使法定权力（145）
三、广泛接受各类监督（153）
第三节公正司法树立法治权威（159）
一、确保司法独立（160）
二、坚持违法究责（164）
三、落实司法监督（166）
第四节全员守法形成法治文化（169）
一、提高全体人员的法治观念（169）
二、营造人人守法的环境氛围（172）

第四章美国国家情报法治的动因及影响因素（175）
第一节美国国家情报法治的动因（175）
一、悠久而又深刻的法治思想（176）
二、情报界生存发展的现实需求（181）
三、情报实践活动的历史选择（183）
第二节影响美国国家情报法治进程的主要因素（185）
一、国家安全环境的变迁（185）
二、情报机构实力的大小（188）
三、民众对情报事务的参与程度（191）
第三节美国国家情报法治的发展规律（193）
一、国家情报法治建设永不止步（193）
二、国家情报法治进程充满曲折（195）

第五章美国国家情报法治的经验和教训（197）
第一节美国国家情报法治的成功经验（197）
一、成熟完善的法规体系是实现法治的基本前提（197）
二、分权制衡的管理方式是实现法治的核心要务（202）
三、自觉守法的法治文化是实现法治的有力保障（205）
第二节美国国家情报法治的挫折教训（205）
一、全力厘清法规条文，防止法条模糊和矛盾（206）
二、全面杜绝法外特权，确保法规权威性与公信力（207）

附录（211）
附录一美国国家情报法规体系示意图（211）
附录二美国宪法中涉及情报的条款（211）
附录三美国法典中涉及情报的法律（213）
附录四美国总统行政命令中涉及情报的法令汇总表（232）
附录五司法部长涉及情报的指导方针汇总表（233）
附录六美国2005财年至2019财年情报预算统计表（234）

参考文献（235）（）